III OSK 4300/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S.vprowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 658/20 w sprawie ze skargi B. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od B. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 658/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Barbary S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Starosta K. cofnął bez odszkodowania zezwolenie udzielone decyzją własną z dnia [...] lutego 2016 r., zmienione decyzjami Starosty K. z dnia [...] maja 2016 r. i [...] czerwca 2017 r. na zbieranie odpadów na terenie działek nr [...] [...][...][...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym miasta [...] przy ul. [...] dla Barbary S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], a także nałożył na stronę obowiązek usunięcia w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia decyzji odpadów zgromadzonych na terenie ww. działek poprzez przekazanie ich podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. uchyliło ww. decyzję Starosty K. z dnia [...] października 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Starosta K. decyzją z dnia [...] marca 2020 r. cofnął bez odszkodowania zezwolenie udzielone decyzją własną z dnia [...] lutego 2016 r., zmienione decyzjami z dnia [...] maja 2016 r. oraz z dnia [...] czerwca 2017 r. na zbieranie odpadów na terenie działek nr [...] [...][...][...] i [...] (punkt I); nałożył na stronę obowiązek usunięcia odpadów zgromadzonych na terenie ww. działek nr: [...][...][...][...] i [...]poprzez przekazanie ich podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia (punkt II); oraz zastrzegł, że usunięcia odpadów należy dokonać w terminie 2 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji (punkt III). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na wskazaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła B. S., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. poprzez: - przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do władzy publicznej; - sporządzenie decyzji, której sentencja jest niespójna z treścią uzasadnienia i która to sentencja w istocie nie zawiera faktycznych podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, w sytuacji naruszenia w sposób rażący zasad kontroli wynikających z ustawy Prawo Przedsiębiorców; - sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie wyjaśnia wystarczająco przesłanek faktycznych i prawnych takiego rozstrzygnięcia, a nadto powołuje się na niezgodne z prawdą okoliczności ujawnione w trakcie kontroli, w oparciu o protokół, który de facto nie zawiera ustosunkowania się pełnomocnika kontrolującego do zarzutów stawianych przez organ; 2) art. 7 w związku z art, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. - poprzez podjęcie w zaskarżonej części rozstrzygnięcia arbitralnego, rażąco przekraczającego ramy dopuszczalnego w takiej sytuacji uznania administracyjnego i opartego na dowolnym i nieuzasadnionym uznaniu, że skarżąca w dalszym ciągu narusza warunki wydanego zezwolenia, niezastosowanie ponownego wezwania do usunięcia naruszeń; 3) art. 15 K.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego (brak oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brak ustalenia stanu faktycznego) i poprzestanie na kontroli decyzji organu pierwszej instancji i to wyłącznie w granicach zarzutów odwołania, co skutkowało wadliwym przeprowadzeniem postępowania w drugiej instancji; 4) art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797) w związku z brakiem podstaw prawnych i faktycznych do cofnięcia zezwolenia, brakiem wystarczających dowodów potwierdzających, że zostały naruszone zapisy zezwolenia na zbieranie odpadów lub przepisy regulujące postępowanie z odpadami, a zawarte w przywołanej wyżej ustawie o opadach; 5) art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z niewykazaniem, że sposób magazynowania odpadów stwarzał zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska, a także w sposób zgodny z przepisami o ochronie środowiska. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł w pierwszej kolejności, że pomimo błędnego zatytułowania wniesionej skargi, jako "sprzeciw", co wynikało zapewne z niejednoznacznego pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie ulega wątpliwości, że pismo datowane na dzień [...] czerwca 2020 r. stanowi w istocie skargę, która wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku, gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w art. 47 ust. 1 i 1a ww. ustawy, mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub gdy prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1257/2013 z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie recyklingu statków oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 i dyrektywę 2009/16/WE (Dz.U.UE.L.2013.330.1) zwanego dalej rozporządzeniem nr 1257/2013, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania. Dalej wskazano, że w niniejszym przypadku z udzielonego skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów (decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...]) wynikało po pierwsze w jaki sposób mają być magazynowane odpady określonych rodzajów (o określonych kodach), a po drugie że "odpady gromadzone luzem na wydzielonej części placu magazynowego lub w kontenerach zostaną zabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych plandekami lub siatkami w zależności od rodzaju i właściwości odpadu". Dalej w treści decyzji stwierdzono: "Magazynowanie odpadów odbywać się będzie: zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady; z zachowaniem zasad utrzymania czystości i porządku wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych i w sposób selektywny - miejsca zostaną opisane kodem odpadu". Następnie Sąd zwrócił uwagę, że w czasie kontroli przeprowadzonej w miejscu prowadzenia działalności w dniu [...] lutego 2019 r. stwierdzono, że niemal cały plac jest wypełniony odpadami, brak ciągów komunikacyjnych uniemożliwił dotarcie do odpadów zlokalizowanych w miejscach oddalonych od bramy wjazdowej, co uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli. Na placu panował ogólny bałagan. Sposobu magazynowania odpadów nie udało się skontrolować z powodu braku możliwości poruszania się po placu. Z dostępnego miejsca nie stwierdzono opisów identyfikujących kod i rodzaj odpadu. Odpady magazynowane były niezgodnie z zapisami zezwolenia, stosownie do którego odpady mają być w zależności od kodu magazynowane selektywnie w metalowych kontenerach na placu magazynowym, luzem na wydzielonej części utwardzonego placu w boksach ograniczających wtórne pylenie, gromadzone w pojemnikach lub kontenerach. Odpady gromadzone luzem w wydzielonej części placu magazynowego lub w kontenerach winny być zabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych plandekami lub siatkami. Powyższe stwierdzenia zawarte w protokole kontroli potwierdzają, że zbieranie odpadów odbywało się niezgodnie z wydanym zezwoleniem, naruszono bowiem warunki zbierania odpadów opisane w tym zezwoleniu. W konsekwencji organ w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. wezwał skarżącą do niezwłocznego zaniechania naruszeń – w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, wyznaczając w tym celu 30-dniowy termin począwszy od odebrania wezwania, co nastąpiło w dniu [...] lutego 2019 r. W piśmie wskazano, że skarżąca ma uporządkować teren, na którym odbywa się zbieranie odpadów – tak aby ich magazynowanie odbywało się w sposób selektywny, z zachowaniem zasad utrzymania czystości i porządku, utworzyć ciągi komunikacyjne umożliwiające dostęp do każdego miejsca magazynowania odpadów, zabezpieczyć wszystkie odpady magazynowane luzem na wydzielonej części placu i w kontenerach przed działaniem czynników atmosferycznych plandekami lub siatkami w zależności od rodzaju i właściwości odpadu, opisać miejsca magazynowania odpadów, pojemników i kontenerów odpowiednim kodem odpadu. W piśmie z dnia 15 marca 2019 r. skarżąca wystąpiła do organu z prośbą o przedłużenie terminu na usunięcie nieprawidłowości wskazanych w wezwaniu z uwagi na to, że warunki atmosferyczne oraz sytuacja na rynku surowców wtórnych uniemożliwiają dotrzymanie tego terminu. Prosząc o wyrozumiałość nadmieniono, że wciąż trwają prace zmierzające do uporządkowania terenu, na którym odbywa się zbieranie odpadów. Przyznano tym samym, że prace te są rzeczywiście konieczne, a ustalenia dokonane przez organ w dniu [...] lutego 2019 r. prawidłowe. Dalej Sąd opisując kolejne etapy postępowania przed organem wskazał, że kolejną kontrolę przeprowadzono w dniu 30 kwietnia 2019 r. stwierdzając, że teren został częściowo uporządkowany, przez środek placu został utworzony ciąg komunikacyjny, lecz nie ma ciągów komunikacyjnych pozwalających dotrzeć do każdego miejsca magazynowania odpadów. Odpady gromadzone luzem w wydzielonej części placu magazynowego nie zostały zabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych plandekami lub siatkami. Miejsce magazynowania odpadów zostało częściowo opisane odpowiednimi kodami. Z kolei w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2019 r. stwierdzono, że odpady są magazynowane selektywnie w metalowych kontenerach, pojemnikach, big-bagach, pryzmach w specjalnie na ten cel wydzielonym miejscu na placu. Poszczególne pojemniki, kontenery, big-bagi czy pryzmy zostały opisane kodem odpadów, który jest w nich magazynowany. Odpady gromadzone luzem w wydzielonej części placu magazynowego lub w kontenerach nie zostały zabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych plandekami lub siatkami. Ostatnia natomiast kontrola przeprowadzona w toku postępowania miała miejsce po uchyleniu przez organ drugiej instancji pierwszej decyzji Starosty K. cofającej udzielone zezwolenie, a mianowicie w dniu [...] lutego 2020 r. W protokole z tej czynności, jak i w sporządzonej (i opisanej) dokumentacji fotograficznej dokonano szczegółowych ustaleń dotyczących określonych rodzajów odpadów, o konkretnych kodach. Z dokumentów tych wynika, że znaczna część odpadów zgromadzonych na placu jest magazynowana niezgodnie z udzielonym zezwoleniem. Przede wszystkim ponownie stwierdzono przechowywanie odpadów o wyszczególnionych w protokole kodach luzem na placu, niezabezpieczonych przed działaniem czynników atmosferycznych (m.in. odpady o kodach 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych, 17 02 03 - tworzywa sztuczne, 07 02 80 – odpady z przemysłu gumowego i produkcji gumy, 15 01 01 – opakowania z papieru i tektury – jedynie częściowo przykryte, 15 01 02 – opakowania z tworzyw sztucznych). Część odpadów nie została oznaczona kodem odpadu. Ponadto stwierdzono magazynowanie zmieszanych odpadów różnego rodzaju (m.in. fragmenty styropianu, zużyte worki typu big-bag, części palet drewnianych, sklejka drewniana, odpady tworzyw sztucznych, rolka folii, zmieszane odpady opakowaniowe) luzem na placu magazynowym w sposób nieselektywny, bez zachowania zasad utrzymania czystości i porządku. Sąd podkreślił zatem, że w czasie wszystkich ww. czynności kontrolnych stwierdzano powtarzające się – w mniejszym lub większym stopniu – nieprawidłowości, do których usunięcia skarżąca została zobowiązana wezwaniem z dnia [...] lutego 2019 r. W szczególności trzeba zwrócić uwagę na brak zabezpieczania odpadów magazynowanych luzem na placu i w kontenerach przed działaniem czynników atmosferycznych, a także brak oznaczania odpadów stosownymi kodami, jak i – potwierdzone jednoznacznie w dniu [...] lutego 2020 r. – magazynowanie odpadów różnego rodzaju w sposób nieselektywny, bez zachowania zasad utrzymania czystości i porządku. Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, że na podstawie tak stwierdzonych okoliczności organ był uprawniony – a nawet zobowiązany, jako że decyzja wydawana na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany – do cofnięcia zezwolenia, w nawiązaniu wyłącznie do wezwania wystosowanego w dniu [...] lutego 2019 r. Ewidentnie bowiem, mimo wezwania do usunięcia naruszeń, przedmiotowa działalność była prowadzona niezgodnie z uzyskanym zezwoleniem. Sąd zwrócił także uwagę, że nawiązując do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2020 r., uchylającej pierwszą decyzję Starosty K. cofającą zezwolenie, a do której wytycznych odwołuje się skarżąca, że trudno wymagać, by ustalenia protokołu z dnia [...] lutego 2019 r. były bardziej szczegółowe i precyzyjne skoro w miejscu gromadzenia odpadów stwierdzono tak duży bałagan, że uniemożliwiał on w ogóle poruszanie się po placu i skontrolowanie sposobu magazynowania odpadów, co wprost wynika z protokołu. Tego rodzaju ustalenia same w sobie potwierdzają naruszenie warunków zezwolenia. Z kolei ponowne wystosowanie wezwania, o którym mowa w powyższej decyzji, byłoby celowe wyłącznie w odniesieniu do dodatkowych naruszeń stwierdzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, tj. takich, które nie wynikały z protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2019 r. i wezwania z dnia [...] lutego 2019 r. Ponieważ jednak w czasie kontroli w dniu [...] lutego 2020 r. organ stwierdził, że nie wyeliminowano naruszeń wskazanych w tym wezwaniu, stanowiło to – jak już wyżej podkreślano – samoistną podstawę do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Z tych powodów Sąd uznał podzielając stanowisko organu, zarzuty skarżącej dotyczące braku ponownego wystosowania wezwania do zaniechania naruszeń, za nieuzasadnione. Podobnie, za niezasadne Sąd ocenił zarzuty dotyczący nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli. W aktach sprawy znajdują się stosowne upoważnienia dla pracowników, podpisane przez Starostę. Z kolei zastrzeżenia pełnomocnika skarżącej złożone w dniu [...] lutego 2020 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego, do treści protokołu z dnia [...] lutego 2020 r. a dotyczące wadliwego sklasyfikowania odpadów przedstawionych na fotografiach nr 12 i 13 prawidłowo zostały przez Sąd uznane, jako niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu nie można także uznać, że Kolegium wydając decyzje z dnia [...] maja 2020 r. naruszyło przepis art. 15 K.p.a., czyli zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art 7a, art. 77 § 1 i 3 i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy na skutek niewszechstronnego rozważanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie a w szczególności wyjaśnień składanych przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego, co doprowadziło Sąd do wadliwego przyjęcia, że skarżona ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] nie narusza prawa; 2) art. 145 § 3 P.p.s.a. - w związku błędnym uznaniem, że skarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z w Kielcach z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], nie narusza prawa, z jednoczesnym zaniechaniem ustalenia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, w czego następstwie Sąd pierwszej instancji nie uchylił skarżonych decyzji, ze skutkiem umorzenia postępowania administracyjnego; 3) art. 133 § 1, art 134 § 1, art 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprawidłowy, w szczególności braku dostatecznego wyjaśnienia motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w oparciu o art 47 ust 2 ustawy o odpadach są podstawy prawne i faktyczne do cofnięcia zezwolenia na zbierania odpadów udzielonego decyzją Starosty K. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 4) art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a - w związku z faktem, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji, nie uwzględnił ewentualnych uchybień w zastosowaniu przepisów prawa materialnego lub procesowego, jakich mógł się dopuścić Starosta K., jako organ pierwszej instancji, w obrębie postępowania dowodowego. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakie przesłanki przemawiały za niezastosowaniem wykładni in dubio pro libertate. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji co do istoty sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wskazującą na zasadność powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane przed Sądem pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ponadto zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy, a w przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnie nie są zasadne. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynika sprawy, a to art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art 7a, art. 77 § 1 i 3 i art. 80 K.p.a. uznać należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Uwzględniając zakres materiału dowodowego zebranego w sprawie i wyprowadzone z niego ustalenia i wnioski, nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że błędnie przyjął, że w tej sprawie organy należycie zebrały i rozważyły cały materiał dowodowy. Zgodnie z obowiązkiem należytego wyjaśnienia sprawy ustaliły one fakty, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli miały w niniejszej sprawie znaczenie dla zastosowania norm prawa materialnego na podstawie których orzeczono o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działek położonych w K. W świetle okoliczności niniejszej sprawy należy przyjąć, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę prawidłowo dopełniły obowiązku przewidzianego w art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały w sposób należyty wyjaśnione przez orzekające organy. Materiał sprawy odpowiada na wątpliwości skarżącej, która nie zgadza się z rozstrzygnięciem i daje przekonanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu o słuszności zaskarżonych decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy związanej z orzeczeniem o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów wydanego przez Starostę K. z dnia [...] maca 2020 r. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji opiera się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Organy wyjaśniły w decyzjach, że zbieranie odpadów odbywało się niezgodnie z wydanym zezwoleniem, w związku z tym Starosta obowiązany był do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia, skoro skarżąca nie zastosowała się do wezwania organu o usunięciu niedozwolonych odpadów. Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Ustalony przez organ drugiej instancji stan faktyczny i ocena prawna nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 3 P.p.s.a., który nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, w jego ocenie, uchybił sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał ww. przepisów wynikowych z jakimikolwiek innym przepisem prawa, w szczególności z regulacjami odnoszącymi się do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego czy też nieważności postępowania. Nie wskazywał także aby tego rodzaju wady postępowania administracyjnego występowały w postępowaniu administracyjnym i zostały niedostrzeżone w zaskarżonym wyroku. Również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 133 § 1, art 134 § 1, art 141 § 4 P.p.s.a, należy uznać za niezasadne. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej i tylko tej sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z kolei art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. Nie było podstaw do kwestionowania przez Sąd pierwszej instancji zakresu nieprawidłowości wskazanych w wezwaniu do zaniechania naruszeń jak też kwestionowania tożsamości tych nieprawidłowości z nieprawidłowościami będącymi podstawą cofnięcia zezwolenia. Nie było także podstaw do kwestionowania poczynionych przez organy administracji ustaleń, że skarżąca nie wykonała obowiązków wskazanych w wezwaniu z dnia [...] lutego 2019 r. Jeżeli w sprawie pozostają nie dające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, należy stosować zasadę in dubio pro libertate zgodnie z którą nie dające się usunąć wątpliwości w sferze faktów należy rozstrzygać na korzyść strony w taki sposób, aby jej prawa były najpełniej chronione. Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie stan prawny oraz stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ, a ocenę tę prawidłowo zaaprobował orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji. Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji - materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, opubl. w LEX nr 2627812). Przechodząc do analizy zarzutów wskazujących na naruszenie prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny należy stwierdzić, że także one nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. Następnie, art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach stanowi, że w przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 i 1a, mimo wezwania nadal odpowiednio narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, lub gdy prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1257/2013, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania. Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 1a, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem (art. 47 ust. 3 ustawy o odpadach). W oparciu o art. 47 ust. 4 ustawy o odpadach decyzji o cofnięciu zezwolenia właściwy organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności. Posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej tym zezwoleniem, na własny koszt (art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach). Postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia, według art. 47 ust. 6 ustawy o odpadach, wszczyna się z urzędu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na art. 47 ust. 7 ustawy o odpadach który wskazuje, że nie wydaje się zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jeżeli wniosek dotyczy uprawnień wnioskodawcy objętych decyzją, o której mowa w ust. 2, a nie minęły 2 lata od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna. Z treści przywołanych powyżej przepisów wynika, co bezspornie potwierdza orzecznictwo sądowe, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach jest decyzją związaną. Przy wydawaniu takiej decyzji organ nie dysponuje luzem decyzyjnym, w szczególności luzem wynikającym z uznania administracyjnego, a jego rola sprowadza się do ustalenia stanu faktycznego, z którego norma prawna nakazuje w sposób bezwzględny wyciągnąć określone skutki prawne. Niezależnie jednak, czy mamy do czynienia z decyzją związaną, czy z decyzją swobodną, na organie administracji ciążą obowiązki takiego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które doprowadzi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Wobec tego w postępowaniu dowodowym organ musi uwzględnić treść art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Konieczne jest uwzględnienie również art. 80 K.p.a., który zobowiązuje organ do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wymogi te są szczególnie doniosłe w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o tak doniosłych skutkach, jak decyzja z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach - posiadacz odpadów jest zobowiązany do zakończenia działalności oraz usunięcia na własny koszt odpadów i skutków prowadzonej działalności, a nadto w świetle aktualnego brzmienia art. 47 ust. 7 ustawy o odpadach, w okresie 10 lat od uzyskania przez decyzję cofającą zezwolenie przymiotu ostateczności nie może on uzyskać nowego zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Stanowi to dodatkową sankcję za naruszenie przepisów ustawy lub warunków zezwolenia. A zatem doniosłość i dotkliwość skutków sankcji nakłada na rozstrzygające sprawę organy administracji obowiązek szczególnej dbałości o przestrzeganie zasad postępowania administracyjnego i prawidłowe stosowanie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 10 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1171/18; wyrok WSA w Krakowie z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 155/20; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy Starosta K. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] zezwolił skarżącej na zbieranie odpadów na terenie działek nr [...][...][...] i [...] położnych w K. Decyzję tą zmieniono decyzjami z dnia [...] maja 2016 r. oraz z dnia [...] czerwca 2017. W szczególności, co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zezwolenie jednoznacznie określało, w jaki sposób mają być magazynowane odpady określonych rodzajów o określonych kodach a po drugie, że "odpady gromadzone luzem na wydzielonej części placu magazynowego lub w kontenerach zostaną zabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych plandekami lub siatkami w zależności od rodzaju i właściwości odpadu". Rolą organów administracji było, więc szczegółowe przeprowadzenie postępowania dowodowego celem jednoznacznego ustalenia, czy warunki zezwolenia na zbieranie i magazynowanie odpadów są prawidłowo realizowane zgodnie z treścią zezwolenia oraz przepisów ustawy o odpadach. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie kontrolne w sprawie przestrzegania warunków powyższego zezwolenia oraz przepisów ustawy o odpadach w zakresie działalności firmy objętej zezwoleniem na zbieranie odpadów. Ze zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych oraz z orzeczenia Sądu pierwszej instancji wynika, że skarżąca prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia oraz ustawy o odpadach (akta administracyjne sprawy, karty nr 14-28, materiał fotograficzny). W tym stanie rzeczy, Starosta K. na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, pismem z dnia [...] lutego 2019 r. r. wezwał skarżącą do niezwłocznego zaniechania działań niezgodnych z wydaną w dniu [...] lutego 2016 r. decyzją nr [...], zmienioną decyzją Starosty z dnia [...] maja 2016 r. W wezwaniu organ szczegółowo wskazał wszystkie dostrzeżone naruszenia, odnosząc je do poszczególnych punktów zezwolenia na zbieranie odpadów. Następnie wezwał do usunięcia stwierdzonych naruszeń, wskazując terminy ich usunięcia. Nadto wskazał, że skarżąca winna przedkładać pisemne informacje dotyczące podejmowanych działań. W tym miejscu podkreślić należy, że wezwanie do usunięcia naruszeń, o którym stanowi art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach jest etapem (elementem) procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest pismem kierowanym do strony w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a jego celem jest doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący działalność związaną z odpadami, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że działalność ta jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa. Podstawą uruchomienia procedury cofnięcia zezwolenia jest zatem zachowanie posiadacza odpadów, który narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem. W razie stwierdzenia takiego zachowania organ wzywa posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając mu termin na usunięcie nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1055/17, opubl. w LEX nr 2641822). W świetle zebranego materiału dowodowego, potwierdzenie znajduje ustalenie organów, że pomimo wezwania, skarżąca nie usunęła nieprawidłowości w prowadzonej działalności. Wynika to z przeprowadzonych kolejnych kontrolach podjętych celem weryfikacji wykonania wezwania z dnia [...] lutego 2019 r. do zaniechania naruszeń i usunięcia nieprawidłowości. W wyniku kolejnych kontroli, przeprowadzonych w dniach [...] kwietnia 2019 r., 19 lipca 2019 r. oraz w dniu [...] lutego 2020 r. stwierdzono – jak słusznie wskazał w motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji – powtarzające się w mniejszym lub większym stopniu – nieprawidłowości, do których usunięcia skarżąca została zobowiązana wezwaniem z dnia [...] lutego 2019 r. Zwrócono uwagę na brak zabezpieczania odpadów magazynowanych luzem na placu i w kontenerach przed działaniem czynników atmosferycznych, a także brak oznaczania odpadów stosownymi kodami, jak i – potwierdzone jednoznacznie w dniu [...] lutego 2020 r. – magazynowanie odpadów różnego rodzaju w sposób nieselektywny, bez zachowania zasad utrzymania czystości i porządku, że skarżąca nadal naruszała przepisy ustawy o odpadach i działała niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Powyższe ustalenia znajdują odzwierciedlenie w materiale fotograficznym (akta administracyjne sprawy, karty nr 110-114). W tym stanie rzeczy zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach w związku z brakiem podstaw prawnych i faktycznych do cofnięcia zezwolenia, brakiem wystarczających dowodów potwierdzających, że zostały naruszone zapisy zezwolenie na zbieranie odpadów lub przepisy regulujące postępowanie z odpadami, nie mógł odnieść zamierzonego sutku. Obszerny materiał dowodowy, w szczególności dotyczący ustaleń w zakresie prowadzenia działalności z naruszeniem warunków zezwolenia, a następnie niewykonania wezwania do zaprzestania i usunięcia naruszeń zezwolenia na zbieranie odpadów, potwierdził, że skarżąca rzeczywiście nie zastosowała się do wystosowanego do niej wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach (w szczególności protokoły kontroli, materiał fotograficzny odnoszący się do sposobu magazynowania odpadów). Organ był zatem zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. Ustawodawca nie dopuszcza, bowiem uznaniowości czy dowolności organu w kwestii podejmowania decyzji o cofnięciu zezwolenia w trybie art. 47 ww. ustawy, bowiem jak wskazano powyżej decyzja o cofnięciu zezwolenia ma charakter związany. Skoro stan faktyczny sprawy potwierdził naruszenia w warunkach wykonywania zezwolenia za zbieranie odpadów oraz po wystosowaniu wezwania w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, ustalenia organów potwierdziły, że naruszenia te nie zostały prawidłowo usunięte, to organ administracji nie miał innej możliwości, jak cofnąć bez odszkodowania udzielne zezwolenie na zbieranie odpadów. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że postępowanie przeprowadzone przez organy administracji wykazały zaistnienie wystarczających podstaw do cofnięcia skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej była ona zobligowana do przestrzegania wszystkich warunków zezwolenia na zbieranie odpadów, a nie jedynie tylko zawartych w tabeli na stronie 3 i 4 decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach, przepis ten bowiem nie określa przesłanek do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Dla cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach bez znaczenia pozostaje rodzaj stwierdzonych naruszeń, w tym warunków udzielonego zezwolenia. Jeżeli posiadacz odpadów mimo wezwania nadal działa niezgodnie z zezwoleniem lub przepisami ustawy, sankcją jest cofnięcie zezwolenia bez odszkodowania, a jej skutkiem – wstrzymanie działalności objętej zezwoleniem (por. pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2561/14). Bez znaczenia w sprawie wbrew stanowisku skarżącej jest zatem konieczność wykazania, że sposób magazynowania odpadów stwarzał zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargę kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od B. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] zasądzić na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 360 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. B w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. C rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).