II SA/Gl 866/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z dnia 9 marca 2015 r. nr IV/48/2015 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 2 marca 2015 r. Nr IV/48/2015 Rada Powiatu w Żywcu, działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) oraz art. 6a ust. 1, ust. 2 oraz art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), zaliczyła do kategorii drogi powiatowej część istniejącej drogi o łącznej długości 406mb - na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1428 Żywiec - Trzebinia - Juszczyna (w rejonie ulicy Habdasówka) w kierunku zachodnim i północnym, do granicy z działką oznaczoną numerem [...], obręb Żywiec. Ze skargą na przedmiotową uchwałę wystąpił Wojewoda Śląski pismem z dnia 27 listopada 2015 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej uchwały jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych o niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2011 r., poz. 1172 ze zm.) oraz art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda przyznał, że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnił, że kategoria drogi zależy od spełnienia warunków techniczno- użytkowych, ale także od określonej funkcjonalności w sieci drogowej. Warunki, jakie winna spełniać droga powiatowa określone zostały w art. 6a ust. 1 ustawy. Z przepisu tego wynika, że aby droga mogła zostać zaliczona do kategorii dróg powiatowych musi łącznie spełniać dwie przesłanki tzn. nie może być zaliczona do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich oraz musi łączyć miasta będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Powołany przepis jest zatem ukierunkowany na projektowanie układu komunikacyjnego z udziałem dróg powiatowych, poprzez tworzenie jedynie bezpośrednich połączeń pomiędzy miastami będącymi siedzibami powiatów a siedzibami gmin i pomiędzy siedzibami gmin. W niniejszej sprawie, po analizie dołączonego załącznika graficznego, odcinek drogi zaliczony przedmiotową uchwałą do kategorii dróg powiatowych nie spełnia warunków wskazanych w regulacji art. 6a ust.1 ustawy, niezbędnych do zaliczenia do kategorii dróg powiatowych - nie stanowi bowiem połączenia miast będących siedzibami miast powiatowych z siedzibami gmin, ani też siedzib gmin między sobą. Tym samym nie został spełniony warunek sine qua non zaliczenia tej drogi do kategorii dróg powiatowych. Przebieg odcinka drogi wskazanego w uchwale - od skrzyżowania z drogą powiatową do granicy z wymienioną nieruchomością - stanowi zatem jedynie połączenie lokalne i w żadnym razie nie stanowi połączenia, a jakim mowa w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dalej organ podniósł, iż przedmiotowa uchwała organu stanowiącego powiatu stanowi akt prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zatem skoro uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to regulacja daty wejścia w życie takiego aktu powinna być zgodna z przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie zaś z art. 4 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Rozwiązanie takie zabezpiecza obrót prawny oraz wyznacza zasadę, w myśl której data wejścia w życie danego aktu powinna być tak wyznaczona, by pomiędzy ogłoszeniem danego aktu, a jego wejściem w życie minęło przynajmniej 14 dni. W akt 4 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy określone zostały wprawdzie wyjątki od stosowania standardowego okresu vacatio legis. Rada Powiatu w Żywcu podejmując przedmiotową uchwałę w § 3 ustaliła, że "uchwała w chodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego". Jednocześnie nie zostały zachowane przesłanki uprawniające do zastosowania krótszego terminu vacatio legis. Tym samym termin wejścia w życie tej uchwały ustalony został w sposób nieprawidłowy, a całą uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem. Mając powyższe na uwadze przedmiotową uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem, co czyni wniesienie skargi w pełni uzasadnione i konieczne. W odpowiedzi na skargę Powiat Żywiecki, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że stanowisko Wojewody Śląskiego jest błędne. W pierwszej kolejności podniesiono, że zapis § 3 uchwały "uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego", nie jest istotnym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Odwołując się do literatury i orzecznictwa podkreślono, że w niniejszej sprawie miało miejsce wydanie aktu prawa miejscowego jedynie z nieistotnym naruszeniem prawa, stąd zasadnym jest zastosowanie per analogiam art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatu. Analizując następnie przepis art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych podkreślono, iż treść tego przepisu nie wyklucza możliwości zaliczenia do dróg powiatowych takich dróg, które łączą wymienione miasta w sposób pośredni, a nie bezpośrednio, w tym za pośrednictwem innych dróg powiatowych. Taka interpretacja art. 6a znajduje potwierdzenie w dyrektywie interpretacyjnej lege non distinguente, zakazującej wprowadzania rozróżniania i ograniczeń tam, gdzie rozróżnienia takie nie zostały wprowadzone przez ustawodawcę. Skoro ustawodawca nie stwierdził jednoznacznie, że połączenia pomiędzy miastami mają mieć charakter wyłącznie bezpośredni, to tego rodzaju warunku nie można wyprowadzać w drodze interpretacji. Dopuszczalne jest zatem także zaliczenie do kategorii dróg powiatowych odcinków dróg zlokalizowanych między istniejącymi drogami powiatowymi. Ustawa o drogach publicznych nie wyklucza możliwości dokonywania zmian w układzie dróg publicznych i czynienie takiego założenia godziłoby w sprawne organizowanie bieżących rozwiązań komunikacyjnych, zwłaszcza w terenie silnie zurbanizowanym. Przebudowa układu dróg powiatowych i połączenie dwóch takich dróg nową ulicą umożliwia zaliczenie tego nowego elementu układu komunikacyjnego do takiej samej kategorii drogi publicznej jak łączone drogi, czyli w tym przypadku do drogi powiatowej, a nowy odcinek tego układu musi zostać uznany za spełniający warunek z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych w takim samym stopniu, jak istniejące już drogi powiatowe. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego podtrzymał skargę i przedstawioną w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył co następuje: Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego skargą Wojewody Śląskiego, jako organu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, jest uchwała Rady Powiatu w Żywcu Nr IV/48/2015 z dnia 9 marca 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii drogi powiatowej istniejącej drogi o długości 406mb - na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową Nr 1428 Żywiec- Trzebinia - Juszczyna (w rejonie ulicy Habdasówka) w kierunku zachodnim i północnym, do granicy z nieruchomością, oznaczoną nr [...], obręb Żywiec. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej "samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Przyznana w Konstytucji samodzielność samorządu terytorialnego, podlega ochronie sądowej, co powoduje, że ingerencja nadzorcza jest dopuszczalna tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Granice te wyznacza Konstytucja w art. 171 stanowiąc, "działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Szczegółowy tryb i formy nadzoru określone zostały nie w Konstytucji, lecz w ustawach tzw. "samorządowych", miedzy innymi w rozdziale 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2015, poz. 1445 ze zm.) I tak art. 79 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 4 powołanej ustawy stanowi o rodzaju naruszenia prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a art. 79 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 1 cytowanej ustawy wyznacza granice czasowe realizacji wskazanej kompetencji nadzorczej. Według art. 81 ust. 1 ustawy "po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W rozpatrywanej sprawie Wojewoda skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i w związku z upływem terminu określonego w art. 79 ust. 1 wymienianej ustawy (tj. 30 dni) wykorzystał możliwość wskazaną w art. 81 tej ustawy (tj. zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Powiatu w Żywcu przez Sąd wykazała, że dotknięta jest ona uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Zarzuty Wojewody okazały się bowiem uzasadnione. Przedmiotową uchwałą Rada Powiatu w Żywcu zaliczyła do dróg powiatowych wskazany odcinek drogi o długości 40mb. Warunki, w jakich nastąpić może takie zaliczenie określa art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem do dróg powiatowych zalicza się inne niż określone w art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy (czyli nie może być to droga zaliczona do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich), stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Powołany przepis jest zatem ukierunkowany na projektowanie układu komunikacyjnego z udziałem dróg powiatowych, poprzez tworzenie połączeń pomiędzy miastami będącymi siedzibami powiatów a siedzibami gmin i pomiędzy siedzibami gmin. W niniejszej sprawie, po analizie treści przedmiotowej uchwały oraz dołączonego załącznika graficznego, trzeba stwierdzić, że wymieniony odcinek drogi, zaliczony kwestionowaną uchwałą do kategorii dróg powiatowych, nie spełnia warunków wskazanych w powyższym przepisie. Nie stanowi on bowiem połączenia miast będących siedzibami miast powiatowych z siedzibami gmin, ani też siedzib gmin między sobą. Tym samym, należy podzielić twierdzenie Wojewody Śląskiego, iż nie został spełniony warunek sine qua non do zaliczenia tej drogi do kategorii dróg powiatowych. Przebieg odcinka drogi wskazanego w uchwale - od skrzyżowania z drogą powiatową do granicy z wymienioną w uchwale nieruchomością nr [...] - stanowi zatem jedynie połączenie lokalne i w żadnym razie nie stanowi połączenia, o jakim mowa w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skład orzekający nie podziela stanowiska Wojewody Śląskiego, iż regulacja zawarta w ustawie o drogach publicznych dotycząca projektowania układu komunikacyjnego z udziałem dróg powiatowych, ogranicza się do tworzenia tylko bezpośrednich połączeń pomiędzy miastami będącymi miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Przyznać trzeba bowiem, że ustawodawca nie stwierdził jednoznacznie, że połączenia pomiędzy miastami mają mieć charakter wyłącznie bezpośredni. Zatem nie można tego rodzaju warunku wyprowadzać w drodze interpretacji. Dlatego też, zdaniem Sądu, dopuszczalne jest także zaliczenie do kategorii dróg powiatowych odcinków dróg zlokalizowanych między istniejącymi już drogami powiatowymi. Ustawa o drogach publicznych nie wyklucza możliwości dokonywania zmian w układzie dróg publicznych. Przebudowa układu dróg powiatowych i połączenie dwóch takich dróg nową ulicą umożliwia zaliczenie tego nowego elementu układu komunikacyjnego do takiej samej kategorii drogi publicznej jak łączone drogi, czyli w tym przypadku do drogi powiatowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Gl 1528/14). Jednak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Wymieniony w uchwale zaliczony do dróg powiatowych odcinek nowej drogi o długości 406mm nie łączy dróg powiatowych miedzy sobą. Nie jest więc nawet w sposób pośredni połączeniem istniejącego układu komunikacyjnego pomiędzy funkcjonującymi drogami powiatowymi. Jak wynika i treści uchwały - § 1 i z załącznika graficznego dołączonego do uchwały, odcinek ten łączy się wprawdzie z jednej strony z drogą powiatową Nr 1428 Żywiec- Trzebinia - Juszczyn, ale z drugiej strony nie łączy się żadną drogą powiatową, lecz dochodzi do granicy z nieruchomością o wskazanym numerze nr [...] (o nieokreślonym statusie prawnym). Nie można zatem, jak twierdzi Powiat w odpowiedzi na skargę, uznać, że przedmiotowy odcinek łączy dwie drogi publiczne kategorii powiatowej i stąd nowy odcinek tego układu musi zostać uznany za spełniający warunek z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zasadny jest także drugi zarzut Wojewody Śląskiego w zakresie naruszenia art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni do dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Zatem także przedmiotowej uchwały dotyczą zacytowane powyżej zasady określone w przywołanym przepisie wymienionej ustawy. Ustalając termin wejścia w życie aktu ustawodawca określił minimalny okres, jaki powinien upłynąć od momentu ogłoszenia aktu normatywnego do momentu jego wejścia w życie (14 dni), co jest przejawem realizacji konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem odpowiedniego vacatio legis. Tymczasem w § 3 przedmiotowej uchwały stwierdzono, że "uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego". Wprawdzie przepis art. 4 w ust. 2 przewiduje możliwość wejścia w życie danego aktu w terminie krótszym niż 14 dni, w przypadku gdy ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego, ale przepis ten nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego (jak w niniejszym przypadku) gdyż akty prawa miejscowego ze swej istoty mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Zatem ważny interes państwa, o jaki mowa w art. 4 ust. 2 nie może stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wprowadzenie uchwały w terminie krótszym. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Powiatu nie można tego uchybienia uznać za nieistotne naruszenie prawa. Data, od której obowiązują przepisy prawa miejscowego, czyli od kiedy wywołują skutki prawne powinna być określona w sposób jednoznaczny i zgodny z ustawą, tak by mnie budziło wątpliwości, od kiedy następuje związanie daną normą jej adresatów. Brak takiego uregulowania narusza prawo i stanowi przejaw nieprawidłowej legislacji. Obowiązek wprowadzenia vacatio legis do aktów normatywnych wynika z zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego i ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa, które wywodzą się z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wypada jednak przyznać, że naruszenie powyższej regulacji mogłoby ograniczyć się jedynie do stwierdzenia zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3 i nie mogłoby, wbrew stanowisku Wojewody, podstawy do uznania uchwały w całości za sprzeczną z prawem. W niniejszej sprawie należy jednak przypomnieć, że przedmiotowej uchwale zarzucono naruszenie prawa w postaci naruszenia zarówno art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych jak i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnia to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.)