II SA/Gl 867/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. do Urzędu Miejskiego w G. wpłynęło pismo [...] Sp. z o.o. w W. w sprawie zgłoszenia instalacji urządzeń antenowych stacji bazowej telefonii komórkowej w ramach rozbudowy istniejącej stacji o oznaczeniu G. [...] – [...] w G. przy ul. [...], usytuowanej na wolno stojącym kominie żelbetowym. Jako rodzaj robót inwestor wskazał instalację przy pomocy stalowej konstrukcji wsporczej, urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy, zaś zgodnie ze zgłoszeniem, zakres robót obejmuje : deinstalację wszystkich anten sektorowych i ponowną instalację [...] anten nadawczo – odbiorczych oraz montaż dodatkowych [...] anten radiolinii na istniejącej stalowej konstrukcji wsporczej oraz w ramach nowych projektowanych elementów wsporczych oraz demontaż fragmentów starych tras kablowych i montaż nowych tras kablowych na płaszczu komina oraz instalację nowych urządzeń radiowych w istniejącym u podnóża komina kontenerze z urządzeniami radiowymi tej stacji. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany rozbudowy stacji bazowej metodą montażu oraz decyzję z dnia [...] r. nr [...] Prezydenta Miasta G. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na zmianie konfiguracji urządzeń i doposażeniu stacji bazowej. Decyzja ta została następnie sprostowana postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta G., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), orzeczono o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia powyższych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż projektowane roboty budowlane, obejmujące m.in. wykonanie nowej galerii obsługowej na poziomie + [...] m istniejącego komina żelbetowego oraz zamontowaniu nowych masztów antenowych wraz z montażem anten na nowo zaprojektowanych oraz istniejących masztach, stanowią rozbudowę istniejącej stacji bazowej. Tymczasem w myśl art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, planowana rozbudowa możliwa jest jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto dla takiego zakresu robót inwestor nie dysponuje decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W odwołaniu od decyzji inwestor zarzucił wadliwą wykładnię pojęcia rozbudowy, które jego zdaniem odnosi się jedynie do obiektu budowlanego ( w niniejszej sprawie komina ), wskazując nadto na błędne oddzielenie konstrukcji wsporczych jako osobnych elementów budowlanych stacji, podczas gdy zdaniem odwołującej się Spółki, konstrukcja ta jest integralną częścią urządzenia stacji. Wreszcie, zarzucono że uzyskana decyzja nr [...] obejmuje pełny zakres planowanej inwestycji, zaś samą decyzję o sprzeciwie doręczono w dniu [...] r., czyli po upływie 32 dni od daty nadania zgłoszenia. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody S., orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i pogląd prawny, iż przedmiotowe roboty zgodnie z treścią zgłoszenia i dołączonego projektu budowlanego, stanowią rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, która to inwestycja nie została zwolniona od uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu naruszenia terminu do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, wyjaśniając że zgłoszenie robót wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] r., zaś decyzję o sprzeciwie doręczono wnioskodawcy w dniu [...]. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego [...] Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a także art. 9,10,77 § 1 i 107 kpa, domagając się nadto zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu ponowiono dotychczasowa argumentację, zawartą już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucając dodatkowo, iż o ile organy miały wątpliwości co do sposobu i zakresu zgłoszonych robót, obowiązane były wezwać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, zaś jej argumentację należy w pełni podzielić. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż ustawowa definicja obiektu budowlanego została zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 tej ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ), nie może zatem odmiennie interpretować tego pojęcia, a jedynie objaśnia terminologię użytą w tymże rozporządzeniu wykonawczym. Stąd też zgodnie z nomenklaturą ustawową, obiektem budowlanym jest m.in. budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami ( art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego ). Przez budowlę należy zaś rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolno stojące maszty antenowe, części budowlane urządzeń technicznych, fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową ( art. 3 pkt 3 ustawy ). Zdaniem Sądu administracyjnego, terminologia ustawowa nakazuje w każdym wypadku kwalifikować obiekt budowlany, niezależnie od kategorii, jako odrębną całość techniczno – użytkową. Zakładając zaś racjonalność działania ustawodawcy, odrębną budowlą są jedynie wolno stojące maszty antenowe. Gdyby podzielić stanowisko, iż maszty antenowe, jak i urządzenia elektryczne i sterująco – transmisyjne, stanowią część budowlaną urządzenia technicznego, zbędne byłoby wyodrębnienie przez ustawodawcę pojęcia "wolno stojące maszty antenowe". Sformułowanie "części budowlane urządzeń technicznych", należy zaś łączyć z pojęciem "budowy", użytym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Chodzi zatem o wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie niewątpliwie nie chodzi o przypadek wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu. Zdaniem sądu administracyjnego, błędny jest też pogląd organów administracji architektoniczno – budowlanej, iż sporne roboty budowlane obejmują nadbudowę bądź rozbudowę obiektu budowlanego ( istniejącego komina bądź stacji bazowej ). Wszak określenia "rozbudowa, nadbudowa", odnoszą się jedynie do obiektu budowlanego ( art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ). Natomiast pojęcie "montaż" stanowi inną kategorię robót budowlanych niż budowa ( art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego ). Tymczasem istniejąca stacja bazowa, zrealizowana na wolno stojącym kominie przemysłowym, nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, który miałby podlegać rozbudowie. Podobnie, nie można mówić w niniejszej sprawie o rozbudowie tegoż komina jako zmianie parametrów technicznych w drodze wykonania objętych zgłoszeniem robót budowlanych, polegających na instalacji ( montażu ). Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy jednoznacznie zakwalifikował przedmiotowe roboty jako polegające na montażu. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że w zgłoszeniu przedmiotowe roboty określono jako "rozbudowa stacji bazowej" i taki też tytuł nosi dołączony projekt budowlany. Zakres zgłoszonych robót budowlanych, opisanych w projekcie budowlanym, obejmuje bowiem jedynie roboty, polegające na montażu, także nowej konstrukcji galerii na poziomie [...]. Zaprojektowana galeria, jak i nowe maszty antenowe, anteny sektorowe, trasy kabli antenowych, anteny, a wreszcie, daszki zabezpieczające anteny, nie mogą być kwalifikowane jako rozbudowa obiektu budowlanego, którym jest jedynie komin fabryczny jako wolno stojąca budowla. Zainstalowana na tymże kominie stacja bazowa nie jest odrębnym obiektem budowlanym. Stąd też projektowana rozbudowa stacji bazowej nie podpada pod ustawowe pojęcie rozbudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zatem przyjąć należy, iż sporne roboty nie stanowią budowy w rozumieniu Prawa budowlanego, lecz należy je kwalifikować jako przypadek innych robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 tej ustawy, a więc montaż. W tym względzie odwołać się należy do motywów, zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 797/07. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ) pozwolenia na budowę nie wymagały roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Roboty takie podlegały zgłoszeniu w dwóch wypadkach określonych w art. 30 ust. 1 pkt 3b ( wysokość urządzeń przekraczająca 3 metry ) i w art. 30 ust. 1 pkt 3 c ( urządzenia zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku ). Analiza art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 b i c Prawa budowlanego musi prowadzić do wniosku, że instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nigdy nie wymaga pozwolenia na budowę. Kwestią prawną, od której zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, było więc udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy zgłoszone roboty budowlane polegające na instalowaniu na istniejącym obiekcie budowlanym konstrukcji wsporczej ( masztu ) anten i szafy z urządzeniami, objęte są zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. W tym zakresie – skład orzekający – nie podziela poglądu organów orzekających, które dokonały podziału stacji bazowej telefonii komórkowej na poszczególne elementy i przyjęły, że nie stanowią one części składowej urządzenia technicznego, które ma zostać zamontowane, a w konsekwencji te poszczególne elementy podlegają odrębnym reżimom prawnym. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak wydzielonych części odmiennych przepisów prawa, dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Odnotować należy, iż "instalowanie", które jest "montowaniem urządzenia technicznego" ( Słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza, tom II, Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2003, s. 1221 ) może polegać zarówno na przyłączeniu różnych elementów w jedną całość użytkową, umożliwiającą wykorzystanie konstrukcji zgodnie z jej przeznaczeniem, jak i zamontowaniu całej konstrukcji na jakimś obiekcie budowlanym. W świetle art. 29 ust. 2 pkt 15, jak i art. 30 ust. 1 pkt 3 b i c, brak racjonalnego uzasadnienia, aby ze względu na wielkość, czy konstrukcje masztu lub skrzyni wyłączać je, co do zasady z trybu zgłoszeniowego. Urządzenie techniczne stanowi bowiem jedną całość i zalicza się do niego wszystkie elementy składające się na to urządzenie, innymi słowy jest to zespół elementów służących jednemu celowi. Oznacza to, że realizacja masztu wraz z konstrukcją wsporczą dla anten radiokomunikacyjnych oraz szafy z urządzeniami technicznymi stanowią jedną całość. Pogląd taki jest akceptowany i prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 maja 2007 roku – sygn. akt VII SA/Łd 325/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 września 2007 roku – sygn. akt II SA/Gl 328/07; wyrok WSA w Opolu – sygn. akt II SA/Op 393/07). W związku z powyższym nie można podzielić poglądu organów orzekających o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego urządzenia, a w konsekwencji uznać za zgodne z prawem wniesienie sprzeciwu. Przychylając się do powyższego stanowiska, zajętego w sprawie tut. Sądu II SA/Gl 797/07, wyjaśnić też przyjdzie, iż projektowane roboty budowlane podlegają indywidualnej ocenie w każdym odrębnym przypadku. Może bowiem chodzi o przypadek, w którym dojdzie do ingerencji w konstrukcję samego obiektu budowlanego, co wymagać będzie pozwolenia na budowę. Wreszcie, wniesienie sprzeciwu, może łączyć się z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z przyczyn, wskazanych w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, bądź też może chodzić o przypadki z art. 30 ust. 6 pkt 2 i 3 tej ustawy. Jednak w niniejszej sprawie podstawą wniesienia sprzeciwu stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy ( zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ). Tymczasem przedmiotowe roboty jako polegające na montażu elementów niezbędnych do zainstalowania oraz funkcjonowania stacji bazowej na istniejącym obiekcie budowlanych, mieszczą się w pojęciu "instalowania urządzeń na obiektach budowlanych", o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy. Zatem błędnie uznały organy administracji, iż roboty te objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wreszcie, zasadnie podniesiono w skardze, iż brak podstaw do przyjęcia, aby inwestor dla zgłoszonego zakresu robót nie legitymował się wymaganą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Do zgłoszenia dołączono bowiem decyzję z dnia [...] r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r., w której określono zakres robót budowlanych, odpowiadających dokonanemu następnie zgłoszeniu. Nie ma zaś żadnego znaczenia fakt, iż w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, określono jego nazwę jako "zmiana konfiguracji urządzeń i doposażenie stacji bazowej telefonii komórkowej". Wreszcie, podnieść należy, iż organy administracji nie wyjaśniły, w czym upatrywały różnicę w zakresie projektowanych robót, zgłoszonych w niniejszej sprawie a zakresem przedsięwzięcia, objętym powyższą decyzją, zaś o ile w istocie inwestor nie dołączyłby do zgłoszenia takiej decyzji, obowiązkiem organu byłoby wydanie postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 zd. 3 Prawa budowlanego. Wydanie takiego postanowienia obwarowane jest jednak 30 - dniowym terminem od zgłoszenia i dopiero w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie, właściwy organ uprawniony jest do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie jednak trybu tego nie zastosowano, zaś wniesienie sprzeciwu nastąpiło na innej podstawie prawnej. Stąd też zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 77 § 1 kpa podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie [...] zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł, czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 powołanej ustawy. Odnosząc się zaś do żądania skarżącej spółki co do uchylenia także decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, wyjaśnić przyjdzie, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego tego aktu nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, o czym mowa w art. 135 cyt. ustawy. Termin przewidziany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, ma bowiem charakter materialny, który już upłynął w niniejszej sprawie. Oznacza to brak kompetencji organów do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, a w konsekwencji, możliwość wniesienia sprzeciwu z innych przyczyn ( na innej podstawie prawnej ) bądź też wydania postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania z art. 105 § 1 kpa. Stąd też rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu, organ odwoławczy winien zgodnie z powyższym stanowiskiem sądu administracyjnego orzec o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzeniu postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.