II SA/Gl 869/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie WSA Iwona Bogucka WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. /dalej PINB w K./ decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /obecnie Dz.U. z 2003 Nr 207 poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym/ nakazał R. M. wykonanie wejścia na dach z klatki schodowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji powołując się na treść § 308 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych/ stwierdził, że jakkolwiek objęty postępowaniem budynek nie posiada strychu i poddasza to jako dwukondygnacyjny powinien posiadać wejście na dach z klatki schodowej. W następstwie złożonego od tej decyzji przez R. M. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. /dalej [...]WINB/ decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wywiódł, że brak w dwukondygnacyjnym budynku nie posiadającym strychu i poddasza, wejścia na dach z klatki schodowej przy istnieniu drabinki prowadzącej na dach z zewnątrz budynku nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców piętra budynku. W tym względzie powołał się na treść § 101 i § 257 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na skutek wniesionej przez A. S. skargi powyższa decyzja [...]WINB została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1179/03. Uzasadniając to orzeczenie Sąd powołując się na treść § 308 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stwierdził, że dla bezpieczeństwa użytkowania budynków o co najmniej dwóch kondygnacjach nadziemnych posiadających tylko jedną klatkę schodową należy zapewnić wejście na dach z tej klatki schodowej. Bez znaczenia jest przy tym, czy budynek taki posiada strych lub poddasze. Istotnym jest bowiem zapewnienie dojścia na dach i do urządzeń technicznych tam zainstalowanych. Warunki urządzenia takiego wejścia zostały przy tym sprecyzowane w ust. 3 § 308 rozporządzenia z jednoczesnym odesłaniem do jego § 101. W odesłaniu tym chodzi przy tym tylko o określenie warunków dostępu do drzwi lub klapy wyłazowej przy wejściu na dach z klatki schodowej. Unormowanie § 101 ust. 1 rozporządzenia nie stanowi zdaniem Sądu wystarczającej podstawy do prezentowania stanowiska, że w przypadku trwałego zamontowania drabiny do konstrukcji budynku na zewnątrz spełniony jest warunek techniczny zapewnienia wejścia na dach, co błędnie przyjął organ odwoławczy. W wyjątkowych przypadkach jako dojście na dach mogą służyć drabiny lub klamry ale trwale zamocowane do konstrukcji wewnątrz budynku. Sąd stwierdził także, że w sprawie nie może mieć zastosowania uregulowanie zawarte w § 257 ust. 1 rozporządzenia, gdyż odnosi się ono jedynie do budynków PM, a zatem produkcyjnych i magazynowych /§ 209 ust. 1 pkt 2/, w których jest wymagana druga droga ewakuacyjna dla ludzi z wyższej kondygnacji. W konsekwencji WSA stwierdził, że powyższa decyzja [...]WINB została również wydana z naruszeniem art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku rodzi potrzebę nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z określeniem terminu wykonania obowiązku, a nie umorzenia postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania R. M. [...]WINB w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 2 Kpa uchylił w/w decyzję PINB w K. z dnia [...] r. znak [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji przedstawił odmienne niż Sąd w w/w wyroku z dnia 12 maja 2005 r. zapatrywanie co do zastosowania w niniejszej sprawie treści § 308 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie należy ustalić czy w objętym postępowaniem budynku istnieje klatka schodowa, czy też istnieją wyłącznie schody, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia spełniania treści § 308 rozporządzenia, który mówi wyraźnie o zapewnieniu dojścia z klatki schodowej a nie ze schodów. Z akt zdaje się natomiast, zdaniem [...]WINB w K. wynikać, że klatka schodowa została zlikwidowana przez włączenie podestu do mieszkania, a pozostały jedynie schody, które w odróżnieniu od klatki schodowej nie są pomieszczeniem ogólnodostępnym i z których nie można prowadzić wejścia na dach. W przypadku braku podestu niemożliwe byłoby także techniczne wykonanie takiego wejścia. Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ewentualny wydany w trybie art. 66 Prawa budowlanego nakaz powinien być skierowany do wszystkich właścicieli budynku, a nie tylko do jednego z nich. W skardze do sądu na przedmiotową decyzję [...]WINB w K. A. S. wniosła o jej uchylenie jako jej zdaniem stronniczej i wydanej z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa. Uzasadniając to żądanie podała, że w 1995 r. R. M. dokonała bez wymaganego pozwolenia przebudowy budynku stanowiącego współwłasność oraz zlikwidowała wejście prowadzące z klatki schodowej na dach budynku. Z tego też względu w sprawie nie ma zastosowania art. 66 prawa budowlanego a przepisy dotyczące samowoli budowlanej. W konsekwencji nakaz przywrócenia stanu poprzedniego został też prawidłowo skierowany tylko do sprawcy samowoli. Nie było zatem jej zdaniem podstaw do uchylania decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sprawa została bowiem dostatecznie wyjaśniona, a należało zmienić jedynie podstawę nałożonego przez PINB obowiązku. Podała także skarżąca, że nie istnieją żadne techniczne przeszkody odtworzenia włazu na dach, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Podest na klatce schodowej nie został bowiem zlikwidowany, co wynika z inwentaryzacji budowlanej. Ustawienie mebli na podeście pod zlikwidowanym wcześniej włazem na dach takiej przeszkody nie stanowi. Dalej skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem wytycznych zawartych w wydanym w tej sprawie wyroku, którymi był związany. Doszło też zdaniem skarżącej do naruszenia treści art. 10 Kpa, gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie uniemożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz "przesłanek uwzględnianych i odrzucanych". W konsekwencji doszło też z naruszeniem treści art. 12 § 1 Kpa do przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że na etapie postępowania odwoławczego niedopuszczalne było wydanie orzeczenia w innym zakresie niż uczynił to organ I instancji, a do tego zmierza żądanie skarżącej. W piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia odpowiada zdaniem Sądu obowiązującemu prawu /co do meritum/. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a./, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia /w zw. z art. 170 tej ustawy/. Z tego też względu bezprzedmiotowe są rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestionujące możliwość zastosowania w niniejszej sprawie co do zasady treści art. 308 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kwestia ta została przesądzona bowiem powyższym wyrokiem, którym Sąd rozpoznający niniejszą skargę jest również związany. Jednocześnie w odniesieniu do zarzutu skarżącej należy w tym względzie podnieść, że Sąd jest też związany zawartym w tym wyroku stanowiskiem, że przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia była sprawa, której ramy wyznacza treść art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie można podważyć stanowiska [...]WINB, które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, że w takiej sprawie wydany nakaz powinien być skierowany co do zasady do wszystkich współwłaścicieli /względnie współużytkowników wieczystych lub zarządcy - w zw. z treścią art. 61 Prawa budowlanego/ budynku, gdyż odpowiadają oni łącznie za właściwy jego stan techniczny. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić jedynie gdy zły stan techniczny nie dotyczy części wspólnej lub dotyczy części budynku będącej w wyłącznym użytkowaniu niektórych tylko współwłaścicieli /chodzi przy tym o prawny a nie faktyczny podział do użytkowania/. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu /w kserokopii/ aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A nr [...] o ustanowieniu odrębnej własności lokali i sprzedaży wynika natomiast, że wewnętrzna klatka schodowa w objętym postępowaniem budynku stanowi nieruchomość wspólną /§ [...] aktu/. Przeciwnego w tym względzie dowodu strony nie naprowadziły. Ponieważ w decyzji organu I instancji z dnia [...] r. nie zawarto rozważań w kwestii, czy zły stan techniczny budynku dotyczy części wspólnej i do kogo powinien być skierowany w takiej sytuacji nakaz z art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego to zmiana tej decyzji w postępowaniu odwoławczym przez skierowanie tego nakazu również do skarżącej nastąpiłaby zdaniem sądu z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania /art. 15 Kpa/ oraz z naruszeniem prawa skarżącej. Już ta okoliczność podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tylko zdawkowo uzasadniała wydanie decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. W tym względzie orzeczenie to nie narusza zdaniem Sądu oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., gdyż w wyroku tym nie zostało wcale przesądzone, że nakaz z art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego powinien być skierowany tylko do właściciela mieszkania nr [...] w przedmiotowym budynku. Za wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przemawia nadto zdaniem Sądu okoliczność, na którą organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, a którą podniesiono w skardze, że sporny właz na dach został zlikwidowany w następstwie robót budowlanych przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia. Kwestia ta nie była jak się wydaje przedmiotem dotychczasowego postępowania, a nie można wykluczyć, że będzie ona rzutować na wynik sprawy rozpatrywanej na gruncie art. 66 pkt 1 prawa budowlanego, zwłaszcza gdy natychmiastowe wydanie decyzji opartej na tej normie prawnej nie jest uwarunkowane jednocześnie okolicznościami o jakich mowa w pkt 2 tego artykułu. W takiej bowiem sytuacji organy orzekające powinny rozważyć w pierwszej kolejności czy istotnie doszło do wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia a jeżeli tak to przeprowadzić postępowanie pod kątem treści art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, czego domagała się w skardze skarżąca. Rozstrzygnięcie tej kwestii w zaskarżonej decyzji nie było możliwe, gdyż nie była ona dotychczas przedmiotem rozpoznania i orzekania /w szczególności nie wynika to z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych/. Tym samym nie można też przyjąć, że również w tym zakresie sprawa została rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 12 maja 2005 r. W świetle powyższych rozważań Sądu, nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. akcentowana w skardze okoliczność, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie umożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do przesłanek mającej zapaść decyzji. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 152 ustaw p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutów skargi należy jeszcze podzielić stanowisko skarżącej co do technicznych możliwości odtworzenia wejścia na dach budynku z klatki schodowej. Odmienne w tym względzie dywagacje [...]WINB nie znajdują zdaniem Sądu dostatecznego prawnego uzasadnienia. Należy bowiem zważyć, że obowiązujące przepisy nie zawierają legalnej definicji ani pojęcia klatki schodowej ani pojęcia schodów. Za klatkę schodową należy uznać zatem tę wyodrębnioną część budynku, w której usytuowane są schody pozwalające na komunikację między parterem i piętrem budynku, nawet wówczas gdyby ich stopnie nie kończyły się typowym podestem /co zresztą w niniejszej sprawie wydaje się założeniem raczej teoretycznym/.