II SA/Gl 869/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi "A" B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że skarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r. Nadleśnictwo B. zwróciło się o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów polegających na wpisaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. jako zarządzającego działkami ewidencyjnymi nr 1, 2, 3, 4 obręb [...] – własność Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowych Zakładów [A] S.A. W uzasadnieniu podano, że grunt ten był objęty poprzednim planem sporządzonym dla nadleśnictwa na lata 2002 – 2011, zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] r., jak również planami na lata 1993 – 2002 oraz 1982 – 1992. Działki te stanowią zgodnie z projektem Planu Urządzenia Lasu, który obowiązywać będzie na lata 2012 – 2021 oddział nr [...]. Wnioskodawca podał także, że na tych działkach nieprzerwanie prowadzi gospodarkę leśną w oparciu o ustawę z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.2011.12.59 ze zm.), dołączył oświadczenie [A] S.A. z dnia 20 lipca 2012 r. i w oparciu o art. 4 ust. 1 ustawy o lasach domagał się uwzględnienia wniosku. Nadto wnioskodawca przy piśmie z dnia 14 listopada 2012 r. dołączył (potwierdzoną za zgodność) decyzję Ministra Środowiska z dnia 7 września 2012 r. zatwierdzającą plan urządzenia lasu sporządzony dla Nadleśnictwa B. w Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. na lata 2012 – 2021. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 12, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454) odmówił dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego, polegającej na wpisaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. jako zarządzającego działkami ewidencyjnymi o numerach 1, 2, 3, 4 w obrębie ewidencyjnym [...], których właścicielem, zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów i budynków jest Skarb Państwa – Kombinat [A]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że dokumenty przedłożone przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. nie mogą być podstawą do dokonywania zmian w ewidencji, ponieważ nie są dokumentami wymienionymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia, które uzasadniałyby dokonanie zmiany w zakresie żądanym przez wnioskodawcę. Od decyzji organu I instancji zostało złożone odwołanie przez Nadleśnictwo B., które domagało się uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono organowi I instancji nieuwzględnienie decyzji Ministra Środowiska zatwierdzającej plan urządzenia lasu. Wskazano na art. 4 ust. 1 ustawy o lasach, który stanowi, że lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, a § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. stanowi, że prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. Podkreślono, że Nadleśnictwo nie domaga się rozstrzygnięcia kto jest właścicielem nieruchomości lecz ujawnienia uprawnionego do władania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, omówił charakter prawny ewidencji. W związku z tym podkreślił, że za pomocą zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, a postępowanie o którym mowa w § 47 ust. 3 rozporządzenia może odnosić się wyłącznie do oceny przedłożonych dokumentów, a nie do ustalenia w decyzji kończącej to postępowanie innego stanu prawnego wpisów. Organ odwoławczy wskazał nadto na art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych oraz treść postanowienia Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] r. o założeniu księgi wieczystej nr [...]. W związku z tym organ stwierdził, że wpis w ewidencji jest zgodny ze stanem prawnym wynikającym z wpisów w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez VIII Wydział Ksiąg Wieczystych G. Zwrócono także uwagę na art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach, w którego świetle przy uwzględnieniu wpisów w ewidencji i w księgach wieczystych wydaje się konieczne rozstrzygnięcie przez właściwy organ czy przedmiotowe grunty są z mocy prawa w wieczystym użytkowaniu Kombinatu [A], jako grunty będące w zarządzie tego przedsiębiorstwa wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. (ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnioskodawca, a obecnie skarżący, domagał się uchylenia decyzji ostatecznej lub jej zmiany lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Argumenty skargi są co do istoty zbliżone do argumentów odwołania, z tym iż skarżący wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 3g ustawy o ewidencji przepisy ustawy o lasach stanowią lex specjalis w odniesieniu do przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne co oznacza, że gdy zawarte w ewidencji gruntów informacje dotyczą lasów, wszelkie zmiany w ewidencji mogą być dokonywane z uwzględnieniem przepisów ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podkreślając, że nie doszło do przekazania lasów i gruntów w zarząd lasów państwowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego aktów (tu decyzja) pod względem zgodności z prawem, a w czasie tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wiążą go jedynie granice sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.). Sąd więc działa także z urzędu. Biorąc pod uwagę tę wyżej przytoczoną generalną zasadę należy stwierdzić, że żądanie skargi – zmiany zaskarżonej decyzji – nie mieściło się więc w kompetencjach Sądu. Jest on bowiem jedynie uprawniony do stwierdzenia czy decyzja odpowiada prawu czy też nie, a nie do merytorycznego orzekania. Zdaniem składu orzekającego skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów w niej przytoczonych, bowiem do ich oceny jest za wcześnie. Zaskarżoną decyzją w istocie odmówiono żądaniu skarżącego wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym, polegających na wpisaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. jako zarządzającego działkami ewidencyjnymi nr 1, 2, 3 i 4 w obrębie ewidencyjnym [...], których właścicielem zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów i budynków jest Skarb Państwa – Kombinat [A] z uwagi na niezłożenie przez skarżącego (mimo wezwania organu) żadnego dokumentu wymienionego w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Wydaje się, że dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. Jednakże by orzekać czy stosowne dokumenty uzasadniają dokonanie zmiany w operacie ewidencyjnym najpierw należy ustalić czy podmiot żądający takich zmian jest stroną postępowania o dokonanie zmian. To zagadnienie zostało całkowicie pominięte w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, jak i w decyzjach organów obu instancji. W sprawach dotyczących zmian w ewidencji gruntów i budynków, stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stroną uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem mogą być jedynie podmioty wskazane w tych przepisach. Osoby, które nie są właścicielami lub podmiotami, o których mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia mogą być stroną w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji wtedy, gdy wykażą się własnym interesem prawnym, przy tym faktyczne korzystanie z działki (jak w niniejszej sprawie) nie może być dowodem na wykazanie swojego interesu prawnego bycia stroną w postępowaniu o zmianę wpisu w ewidencji gruntów i budynków odnośnie takiej działki (WSA w Warszawie – sygn. akt VIII SA/Wa 26/08). Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. [Jest to regulacja zgodna z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, która do podmiotów ewidencji w odniesieniu do gruntów państwowych (i samorządowych) ogranicza się do właściciela oraz informacji o osobach fizycznych i prawnych, które władają gruntami państwowymi (samorządowymi)]. W sytuacji stwierdzenia, że postępowanie wszczęto na wniosek podmiotu, który nie posiada interesu prawnego – stosownie do art. 105 § 1 kpa winno ono ulec umorzeniu w każdym stadium postępowania (np. wyrok z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1681/11). Oznacza to, że w postępowaniu ponownym organy przede wszystkim powinny ustalić i wykazać, że skarżącemu służy przymiot strony w postępowaniu aktualizacyjnym. Dopiero po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie możliwe jest badanie czy skarżący wykazał się dokumentami (§ 12 ust. 1 rozporządzenia) uzasadniającymi wprowadzenie żądanych zmian. Już jednak teraz należy zaznaczyć, że z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. w związku z art. 20 ust. 3a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że plan urządzenia lasu i uproszczony plan urządzenia lasu odnosi się jedynie do zmian w ewidencji dotyczących granic i powierzchni lasu, a więc plan urządzenia lasu jest dokumentem na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. Art. 20 ust. 3a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne należy traktować jako wyjątkowy, a zatem nie podlegający wykładni rozszerzającej. Żądane zmiany dotyczyły natomiast wpisania skarżącego jako zarządzającego określonymi działkami w obrębie ewidencyjnym [...], których właścicielem zgodnie z zapisem w ewidencji jest Skarb Państwa – Kombinat [A] (co jest zgodne ze stanem prawnym wynikającym z wpisów w księdze wieczystej [...]). Skład orzekający podziela także stanowisko organu odwoławczego, że dołączone przez skarżącego do wniosku oświadczenie Zakładów [A] z dnia 20 sierpnia 2012 r. nie stanowi dokumentu świadczącego o zmianie stanu prawnego spornych gruntów, a także potrzebie wyjaśnień przez skarżącego regulacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach. Mając na uwadze powyższą argumentację, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w związku z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.