II SA/Gl 87/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 7 listopada 2024 r. nr SKO.4106.653.2024 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 18 lipca 2024 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M. J. (dalej: Strona, Skarżąca), wniesionej w dniu 13 grudnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 7 listopada 2024 r. znak SKO.4106.653.2024 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 12 września 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta C. (dalej: organ pierwszej instancji), ustalił Stronie odpłatność za pobyt D. H. (dalej: matka Strony) w Domu Pomocy Społecznej w C.: - od dnia 5 listopada 2021 r. do 30 listopada 2021 r. w kwocie 784,68 zł, - od dnia 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w kwocie 905,40 zł, - od dnia 1 stycznia 2022 r. do 28 lutego 2022 w kwocie 855,03 zł miesięcznie, - od dnia 1 marca 2022 r. do 31 marca 2022 w kwocie 841,08 zł miesięcznie, - od 1 kwietnia 2022 r. w kwocie 941,33 zł miesięcznie. Odrębną decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej. Rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 30 maja 2023 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1288/23 oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego. Decyzją z dnia 18 lipca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 2f, art. 64, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 z późn. zm., dalej: u.p.s.), w związku z wnioskami Strony z dnia 19 lutego 2024 r. oraz z dnia 18 kwietnia 2024 r., organ zmienił decyzję nr [...] z dnia 12 września 2022 r. w ten sposób, że: ustalił Stronie odpłatność za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w C.: - w pkt 1 decyzji - od 1 marca 2023 r. do 31 marca 2023 r. w kwocie 901,78 zł, - w pkt 2 decyzji - od 1 kwietnia 2023 r. do 29 lutego 2024 r. w kwocie 1.123,78 zł miesięcznie, - w pkt 3 decyzji - od 1 marca 2024 r. do 31 marca 2024 r. w kwocie 1.093,11 zł, - w pkt 4 decyzji - od 1 kwietnia 2024 r. w kwocie 1.352,61 zł miesięcznie. - w pkt 5 decyzji - odmówił Stronie całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej od 28 marca 2023 r. do 7 stycznia 2024 r., - w pkt 6 decyzji - odmówił Stronie częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej od 18 kwietnia 2024 r. do kwoty 300 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że wnioskiem z dnia 16 lutego 2024 r. Strona zwróciła się o zwolnienie w okresie ciąży, tj. od dnia 28 marca 2023 r. do dnia [...] 2024 r. z ponoszenia odpłatności, ponowne ustalenie odpłatności na podstawie aktualnej sytuacji rodzinnej i dochodowej rodziny oraz rozłożenie na raty po 500,00 zł miesięcznie należności za okres od listopada 2021 r. do grudnia 2023 r. Dodatkowo wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2024 r. Strona zwróciła się o częściowe zwolnienie z ponoszenia odpłatności do kwoty 300 zł miesięcznie. Na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji organ ustalił, że Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i małoletnią córką (ur. [...] 2024 r.), a dochód rodziny, na który składa się wynagrodzenie Strony oraz wynagrodzenie jej małżonka R. J., przedstawia się następująco: w marcu 2023 r. wynosił 15.625,03 zł, w kwietniu 2023 r. 16.743,72 zł, w maju 2023 r. 16.250,42 zł, w czerwcu 2023 r. 16.728,12 zł, w lipcu 2023 r. 19.842,30 zł, w sierpniu 2023 r. 19.799,58 zł, we wrześniu 2023 r. 19.516,39 zł, w październiku 2023 r. 19.618,22 zł, w listopadzie 2023 r. 16.837,62 zł, w grudniu 2023 r. 16.103,39 zł, w styczniu 2024 r. 17.805,83 zł, w lutym 2024 r. 16.651,70 zł, w marcu 2024 r. 19.245,43 zł, w kwietniu 2024 r. 20.304,02 zł, w maju 2024 r. 22.224,90 zł, natomiast wydatki to opłaty mieszkaniowe ok. 2.980 zł miesięcznie, rata kredytu wraz z ubezpieczeniem 3.910 zł (kwota kapitału 600.000 zł), rata kredytu 1.126,33 zł (kwota kapitału 50.000 zł). Dla każdego z ww. okresów organ ustalił dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie uwzględniając jego pomniejszenie o kryterium dochodowe w wysokości 1.800 zł, tj. 600 zł x 300%. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej, w którym przebywa matka Strony, w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 marca 2023 r. wynosił 4.769,00 zł, od 1 kwietnia 2023 r. do 31 marca 2024 r. wynosił 5.658,00 zł miesięcznie, natomiast od 1 kwietnia 2024 r. wynosi 6.696,00 zł miesięcznie. Mieszkaniec ponosi kwotę 70% wysokości swojego dochodu. W okresie od 1 marca 2023 r. do 31 marca 2023 r. pozostawała do zapłaty kwota w wysokości 3.607,10 zł, od 1 kwietnia 2023 r. do 29 lutego 2024 r. kwota 4.495,10 zł miesięcznie, od 1 marca 2024 r. do 31 marca 2024 r. kwota 4 372,45 zł, natomiast od 1 kwietnia 2024 r. pozostaje do zapłaty kwota 5.410,45 zł miesięcznie. Następnie organ podał, iż matka Strony posiada cztery osoby, które są zobowiązane do ponoszenia odpłatności, i "każda z osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach powinna ponosić proporcjonalnie opłatę". Wobec tego organ ustalił, że Strona powinna ponosić opłatę w wysokości określonej w pkt 1-4 decyzji zmieniającej. W ocenie organu sytuacja dochodowa Strony pozwala na partycypowanie w kosztach utrzymania matki w domu pomocy społecznej. Odnosząc się do wniosków o zwolnienie z ponoszenia odpłatności organ wskazał, że Strona nie przedstawiła żadnej dokumentacji potwierdzającej poniesione koszty związane z ciążą, które w znaczny sposób wpłynęły na sytuację finansową rodziny, natomiast wniosek o częściowe zwolnienie Strona motywowała rozpoczęciem budowy domu, która powoduje podwójne koszty związane z wynajmem mieszkania i spłatą kredytów oraz urodzeniem dziecka, w sytuacji gdy okoliczności powyższe zostały uwzględnione przez organ na etapie ustalania odpłatności. Organ wyjaśnił również, że przedłożona przez Stronę dokumentacja w sprawie o eksmisję w związku z zadłużeniem czynszowym wskazuje gównie na niezaradność i niegospodarność pensjonariuszki, nie zaś przesłanki zwolnienia z ponoszenia z odpłatności, natomiast pozostała dokumentacja w sprawie relacji z matką została już przeanalizowana i uwzględnione przed wydaniem decyzji z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr [...] o odmowie całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności. Zdaniem organu w sprawie nie zaistniały także inne wymienione w art. 64 i 64a u.p.s. przesłanki dające podstawę do zwolnienia z opłatności. Końcowo organ zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji oraz wskazał, iż wniosek o rozłożenie na raty zostanie rozpoznany w odrębnym postępowaniu. Decyzja została doręczona w dniu 29 lipca 2024 r. W odwołaniu nadanym w ustawowym terminie (w dniu 9 sierpnia 2024 r.), Strona podniosła naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 64 pkt 4 u.p.s. Odwołująca się zwróciła uwagę, że koszty wynikające z okresu ciąży są rzeczą oczywistą, i nie posiadała wiedzy, że powinna udokumentować obciążenie finansowe dla budżetu domowego, wobec czego jest w stanie przedstawić potwierdzenie jedynie dla części kosztów, tj. prowadzenie ciąży 2.500 zł, USG ok. 1.500 zł, badania laboratoryjne ok. 1.000 zł, diabetolog ok 500 zł, leki i suplementy ok. 3.000 zł, dieta cukrzycowa ok. 4.500 zł, koszty dojazdu do lekarza i na badania ok. 700 zł, ubrania ciążowe ok. 1.000 zł, rzeczy do porodu ok. 500 zł, meble do pokoju dziecka ok. 2.000 zł, wózek ok. 2500 zł, fotelik ok. 500 zł, wyprawka dla dziecka ok. 3.000 zł. Dodatkowo perspektywa urodzenia dziecka spowodowała konieczność wynajęcia większego mieszkania z wyższym obciążeniem czynszowym ok. 3.600 zł w skali roku. W kwestii częściowego zwolnienia Odwołująca się podkreśliła, że doszło do zmiany sytuacji finansowej rodziny, w związku z rozpoczęciem budowy domu, tj. ponoszenia kosztów związanych z wynajęciem mieszkania oraz spłatą kredytów, a także urodzeniem dziecka. Wskazała, że nie jest w stanie ponosić odpłatności w pełnej kwocie chociażby do momentu zakończenia budowy. Zdaniem Odwołującej się organ nie uwzględnił kosztów kredytu oraz kosztów wynajmu mieszkania. Do odwołania Strona przedłożyła potwierdzenia wydatków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), przywołaną na wstępie decyzją z dnia 7 listopada 2024 r. znak [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po przywołaniu stanu sprawy, podstawy prawnej znajdujących w niej zastosowanie oraz ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego, organ odwoławczy wskazał, że dochód na osobę w rodzinie Strony kształtuje się w kwotach od 7.812,50 zł za marzec 2023 r. (dwie osoby w rodzinie) do 7.408,30 zł w maju 2024 r. (trzy osoby w rodzinie) i znacznie przekracza ustawowe kryterium stanowiące kwotę 1.800 zł. Zatem dochód na osobę w rodzinie Strony daje podstawę do ustalenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Kolegium ustaliło, że rodzina posiada wyższe dochody niż przyjęte przy ustalaniu wysokości opłaty decyzją z dnia 12 września 2022 r., zatem stosując art. 106 ust. 5 u.p.s. organ zmienił wysokość opłaty za okres od 1 marca 2023 r. Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji uwzględniając sytuację Strony ustalił opłatę w niższej kwocie niż górna granica, sposób jej ustalenia przedstawił na str. 6-7 uzasadnienia, a organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania tego stanowiska. W kwestii wniosku o zwolnienie z odpłatności w okresie ciąży, Kolegium zauważyło, że okoliczność ta podlega ocenie, czy strona pomimo zaistnienia tej okoliczności jest w stanie pokrywać koszty pobytu matki w dps. Odwołując się do ustaleń organu pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdził, że pomimo zaistnienia przesłanki z art. 64 pkt 4 u.p.s. Odwołująca się jest w stanie ponosić opłatę w ustalonej wysokości. Wskazując na sytuację dochodową rodziny (wynajem mieszkania 3.000 zł, rata kredytu ok. 4.000 zł), pozostaje kwota 5.300 zł na osobę w rodzinie, a po odliczeniu wydatków wskazywanych przez Stronę na zaspokojenie pozostałych potrzeb, pozostaje nadal kwota znacznie przekraczająca 300% ustawowego kryterium. W tej sytuacji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do uwzględnienia wniosków Strony, wskazując, że ponoszenie opłaty w ustalonej wysokości nie stanowi nadmiernego obciążenia dla budżetu rodziny i nie zagraża jej egzystencji. Kolegium wyjaśniło również, że przepis art. 64 u.p.s. ma charakter wyjątkowy, a sytuacja rodzinna, materialna i zdrowotna Strony nie odbiega od sytuacji innych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a niezasadne zwolnienie byłoby sprzeczne z zasadą pomocniczości. Decyzja została doręczona w dniu 14 listopada 2024 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca. W skardze względem zaskarżonej decyzji sformułowała zarzuty naruszenia: 1) art. 64 pkt 2 i 4 u.p.s. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w sprawie nie występują przesłanki zwolnienia Skarżącej w części i w całości z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w dps, podczas gdy w przypadku Strony występują uzasadnione okoliczności w postaci ciąży oraz zwiększonych kosztów utrzymania związanych z budową domu, które uzasadniają zwolnienie, 2) art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., przez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i brak prawidłowej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, 3) art. 8 k.p.a., przez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady zaufania uczestników do władzy publicznej, 4) poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w postaci przyjęcia, iż w przypadku Skarżącej nie zachodzi okoliczność, która uzasadniałaby zwolnienie z opłat za dps, podczas gdy okres ciąży i połogu jest szczególnym okresem, gdy zmniejszają się możliwości zarobkowe i zwiększają się uzasadnione koszty utrzymania oraz koszty utrzymania dziecka, nadto zwiększyły się uzasadnione koszty związane z budową domu. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca zwróciła uwagę, że organ nie zapoznał się z przedłożonymi przez Stronę dokumentami i nie dokonał ich prawidłowej oceny. Ponownie podkreśliła, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 64 pkt 4 u.p.s., a organy zdaniem Skarżącej całkowicie ją pominęły, podnosząc wysokość opłaty za pobyt matki w dps. Akcentowała, że sytuacja materialna i rodzinna Skarżącej uległa zmianie, a zmiana ta jest związana z okolicznościami wymienionymi w katalogu przesłanek umożliwiających zwolnienie. Wskazała, że zapadła decyzja godzi w sytuację materialną Skarżącej, powodując realne zagrożenie dla możliwości zaspokojenia uzasadnionych potrzeb Strony, a jednocześnie okoliczności te mimo przedłożenia spisu kosztów oraz dowodów ich uiszczenia zostały pominięte przez organy. W tej sytuacji zdaniem Skarżącej wyrażona przez Kolegium ocena jest niekompletna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu skargi, organ odwoławczy wskazał, że przeanalizował przedstawione przez Skarżąca wydatki uznając, że nie mają wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione wyżej kryteria, została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2024 r. w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, natomiast podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przystępując do rozważań należy zwrócić uwagę na kilka kwestii ogólnych. Stosownie do ogólnej reguły zawartej w art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Osoby zobligowane do ponoszenia opłat za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, jak i zasady obciążania ich tą opłatą, określa art. 61 u.p.s. W regulacjach art. 64-64b omawianej ustawy ustawodawca przewidział zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Nie było przedmiotem sporu, że w sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji, o których mowa w art. 64a i art. 64b u.p.s. Stosownie do treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej, osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności, jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Rozważeniu na gruncie rozpoznawanej sprawy, zgodnie z argumentacją przedstawianą przez Skarżącą, podlegały przesłanki z pkt 2 i pkt 4 cytowanego przepisu art. 64. Pkt 2 analizowanego artykułu wskazuje na możliwość wydania decyzji o zwolnieniu z opłaty, jeżeli występują "uzasadnione okoliczności". Pojęcie to nie zostało sprecyzowane. Jednak wymienione w nim przykłady zdarzeń uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania okoliczności związanych ze stanem zdrowia zobowiązanej lub członków jej rodziny jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanej. Natomiast pkt 4 odnosi się do sytuacji, gdy osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Przypomnieć jednocześnie należy, że zwolnienia określone w art. 64 u.p.s. mają charakter fakultatywny i zależą głównie od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Uwagi również wymaga, że decyzja wydana w oparciu o art. 64 u.p.s. zapada w ramach przyznanego organowi uznania administracyjnego. Nawet po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania wskazanej instytucji ulgi, organ nie ma obowiązku orzec zgodnie z wnioskiem strony. Wystąpienie przesłanki z art. 64 u.p.s. jedynie umożliwia zastosowanie wnioskowanej ulgi, a nie zobowiązuje do jej zastosowania. Jeżeli więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, wtedy sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania decyzji i oceny jej słuszności. Decyzja zapadająca w ramach uznania administracyjnego nie jest jednak decyzją dowolną. W przypadku kontroli sądowoadministracyjnej decyzji zapadłej w granicach uznania administracyjnego, rolą sądu administracyjnego jest zbadanie czy organ podejmując decyzję dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie, a także czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Ponadto wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona poprzez wskazanie, dlaczego dokonano takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Sąd bada czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministracyjna nie pozwoliła na uznanie, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpoznania sprawy. Jednakże wobec dostrzeżenia przez Sąd orzekający w sprawie także innych nieprawidłowości, konieczne stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, Skarżąca jest córką pensjonariuszki domu pomocy społecznej, zatem osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Decyzją nr [...] z dnia 12 września 2022 r. organ ustalił Skarżącej odpłatność za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W dniu 19 lutego 2024 r. do organu wpłynął wniosek Strony o ponowne ustalenie odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej z uwzględnieniem zmiany sytuacji rodzinnej, związanej w szczególności z okresem ciąży, urodzeniem dziecka, zaciągnięciem kredytu na budowę domu, zwiększonych kosztów utrzymania rodziny (karta nr 25 akt administracyjnych). Pismem z dnia 19 marca 2024 r. Strona wniosła o zwolnienie z odpłatności w okresie ciąży od 28 lutego 2023 r. do [...] 2024 r. (karta nr 33 akt administracyjnych). Następnie wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2024 r. zwróciła się o częściowe zwolnienie z odpłatności argumentując, iż ze względu na rozpoczęcie budowy domu, ponoszenie kosztów związanych z wynajęciem mieszkania i spłatą kredytów a także urodzeniem dziecka, obecnie nie jest w stanie zadeklarować kwoty wyżej niż 300 zł miesięcznie (karta nr 138 akt administracyjnych). W dniu 15 kwietnia 2024 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy (karta nr 139-141 akt administracyjnych). W toku postępowania organ zgromadził dokumentację potwierdzającą wysokość dochodu rodziny w analizowanym okresie. W aktach sprawy zalegają również potwierdzenia poniesionych wydatków za okres od marca do grudnia 2023 r. mające potwierdzać zwiększone wydatki w okresie ciąży uzasadniające zdaniem Strony zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej (załączniki przedłożone do odwołania x24 dokumenty, karta nr 192-215 akt administracyjnych). Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy w głównej mierze powoływał się na ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji ("organ I instancji ustalił, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i małoletnią córką, rodzina posiada dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości od 15.525,03 zł za miesiąc marzec 2023r. do 22.224,90 zł za miesiąc maj 2024 r., szczegółowo wysokość dochodu (...) organ I instancji przedstawił na stronie 3 i 4 uzasadnienia decyzji" - str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji; "organ ustalił, że rodzina posiada wyższe dochody niż przyjęte przy ustaleniu wysokości opłaty decyzją z dnia 12 września 2022 r." - str. 4; "organ uwzględniając jednak sytuację strony i jej rodziny ustalił opłatę w niższej kwocie niż górna granica, szczegółowo sposób ustalenia opłaty (...) organ przedstawił na stronie 6 i 7 uzasadnienia decyzji i Kolegium po przeanalizowaniu nie znalazło podstawy do zakwestionowania stanowiska organu I instancji" - str. 4), ponadto w kwestii przesłanek zwolnienia z ponoszenia opłaty, Kolegium odwołało się do wskazania przez organ pierwszej instancji, że "strona nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających zwiększone koszty i wyższe nakłady związane ze stanem zdrowia", stwierdzając, iż "zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że pomimo zaistnienia przesłanki z art. 64 pkt 4 ustawy odwołująca się jest w stanie ponosić opłatę za pobyt matki w ustalonej wysokości" (str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jednocześnie jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji oraz dokumentacji przedłożonej przez Skarżącą do odwołania. W tym zakresie wymaga odnotowania, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., stanowiącą konkretyzację art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK-A 2006/6, poz. 66), na organie odwoławczym spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, dokonania oceny materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa materialnego. Środek odwoławczy powinien natomiast stwarzać "realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany" (por. L. Garlicki (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 7). Powyższe zyskuje akceptację zarówno orzecznictwa jak i doktryny przedmiotu, wskazuje się bowiem, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35), "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Organ odwoławczy w rozstrzyganej sprawie zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie dokonał własnych ustaleń faktycznych, nie odniósł się w do argumentów i zarzutów odwołania. Niewątpliwie w całości została pominięta dokumentacja mającą obrazować sytuację finansową Skarżącej w okresie ciąży, zatem argumentacja dla wniosku o zwolnienie z odpłatności w oparciu o art. 64 pkt 4 u.p.s., na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze. Niewątpliwie organ odwoławczy w znacznej mierze ograniczył postępowanie do podzielenia stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem, w ramach dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. obowiązkiem spoczywającym na organie odwoławczym pozostaje samodzielne dokonanie ustaleń faktycznych, a następnie przeprowadzenie oceny prawnej, zatem nie tylko weryfikacji wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, lecz również ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy administracyjnej. Należy pamiętać, że uznaniowe decyzje odmowne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione. Nie budziło wątpliwości Sądu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 15 i art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd dostrzega jednak dalsze uchybienia. Uwagi wymaga kwestia podstawy prawnej, zależna od zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Mianowicie podstawą prawną ustalenia odpłatności w przypadku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, stanowi ust. 2d przepisu art. 61 u.p.s., nie zaś jak wskazano w decyzji organu pierwszej instancji - ust. 2f tej regulacji. W konsekwencji, nie ma wówczas zastosowania zasada proporcjonalnego ustalania wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, w rozumieniu ust. 2f. Zagadnienie to nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego pociąga za sobą konieczność zastosowania ust. 2e oraz ust. 2f, tj. ustalenia opłaty w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2, proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. W aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 15 kwietnia 2024 r. podpisany przez Skarżącą. Nieuprawnione było zatem powoływanie w podstawie prawnej ust. 2f art. 61 jak również stanowisko odnoszące się do proporcjonalnego obliczenia tej opłaty ("w oparciu o art. 61 ust. 2d i 2f Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej za pobyt" - str. 11 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji; "każda z osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach powinna ponosić proporcjonalnie opłatę" - str. 5-6 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji). Przepis art. 61 został znowelizowany ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690), ust. 2d – 2f dodane przez art. 1 pkt 7 lit. a przywołanej ustawy zmieniającej, obowiązują od 4 października 2019 r. Niewątpliwie w aktach sprawy winny znaleźć się również dokumenty potwierdzające sytuację dochodową mieszkańca, stanowiące podstawę dalszych ustaleń, ponieważ jak wskazał ustawodawca to mieszkaniec domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt (art. 61 ust. 2 pkt 1), zatem okoliczność ta powinna być możliwa do weryfikacji. Natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej Skarżącej odpłatność za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej – zawarta powinna być analiza spełnienia warunku określonego w art. 106 ust. 3b u.p.s. odnoszącego się do wymaganej zmiany dochodu na poziomie min. 10% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Powyższe uzasadniało zastosowanie kompetencji kasatoryjnych również względem decyzji organu pierwszej instancji. Nie przesądzając o kierunku przyszłego rozstrzygnięcia trzeba zauważyć, że obowiązkiem organu pozostaje przeanalizowanie wszystkich okoliczności sprawy oraz szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu – rozważając wniosek o zwolnienie dokona pełnej analizy przesłanek z pkt 2 i pkt 4 art. 64 u.p.s., a ustalając opłatę uwzględni właściwą podstawę prawną, mając jednocześnie w polu widzenia obowiązek przestrzegania pozostałych reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Organ winien również rozważyć prawidłowość zastosowania w postępowaniu wymogu z art. 79 § 1 k.p.a. stanowiącego konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (powyższego – w kwestii wniosku o zwolnienie – nie spełnia bowiem wystosowanie zawiadomienia z dnia 19 czerwca 2024 r., karta nr 176 akt administracyjnych). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania. W sprawie nie powstały bowiem należne stronie skarżącej koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw w rozumieniu art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Skarżąca nie była również reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.