II SA/Gl 871/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi "A" w G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...]r. inwestor, "A" sp. z o.o. w G., zwrócił się do Urzędu Miejskiego w G. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na dobudowę przewodów wentylacyjnych dla kuchni i łazienki mieszkania nr [...], przy ul. [...]. Inwestor przedłożył oprócz projektu budowlanego m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wyrażającą zgodę na projektowaną dobudowę uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...]r. nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wnioskowaną inwestycję, formułując jednocześnie warunki jakie w trakcie realizacji robót winne być spełnione. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł m.in., iż zakres przewidywanych robót budowlanych jest zgodny z treścią uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w G. i nie narusza interesów osób trzecich. Wskazał też, że w trakcie prowadzonego postępowania wpłynęło pismo Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w G., dotyczące braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na zakres robót objętych przedmiotowym wnioskiem. Na wniesione zastrzeżenia udzielono jednak szczegółowych wyjaśnień w piśmie nr [...]z dnia [...]r. informując strony, iż inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powołując się na uchwałę nr [...], którą Wspólnota Mieszkaniowa, większością głosów, wyraziła zgodę na dobudowę przewodu kominowego do mieszkania nr 3, po elewacji budynku przy ul. [...] w G. od strony podwórza. Inwestor dołączył do wniosku kopię ww. uchwały. Wobec powyższego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw do kwestionowania tytułu prawnego do wykonywania robót objętych projektem dobudowy. Strony poinformowano również, iż kosztami robót budowlanych obciążony zostanie właściciel mieszkania nr [...] tj. miasto G. Ww. decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, została wydana na podstawie art. 28, 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Odwołanie od udzielającej pozwolenia na budowę decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli członkowie zarządu Wspólnoty: L.K., S. L. i D. S. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu reprezentujący Wspólnotę zarząd podniósł, iż wspólnota mieszkaniowa jest szczególną formą organizacyjną a zasady jej funkcjonowania, w tym zasady reprezentacji na zewnątrz, są ściśle określone postanowieniami ustawy o własności lokali. Zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa reprezentowana jest przez zarząd. Zarząd jako organ uprawniony do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]nie wyraził zaś zgody na realizację zamiaru budowlanego objętego wskazaną decyzją administracyjną. Prezydent Miasta G. powołuje się na uchwałę właścicieli z dnia [...]r. wyrażającą zgodę na dobudowę przewodu kominowego. Uchwała taka może jednak stanowić tylko upoważnienie zarządu do wyrażenia zgody w imieniu wspólnoty mieszkaniowej - zgodnie z art. 22 ust. 3 punkt 5 ustawy o własności lokali. Nie stanowi ona natomiast zgody wyrażonej przez wspólnotę. Uznanie uchwały właścicieli z dnia [...]r. za zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]na realizację zamiaru budowlanego jest także niedopuszczalne, zdaniem odwołujących, ze względu na art. 32 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Przepis ten stanowi wprost, że wyrażenie zgody powinno nastąpić w ciągu 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Rozwiązania, na które Prezydent Miasta G. udzielił pozwolenia, zostały zdefiniowane dopiero w projekcie budowlanym datowanym na [...]r. Nie mogły być one zatem przedmiotem żadnej zgody w dniu [...]r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...]utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podkreślił spełnienie wymagań przewidzianych przepisami prawa, od których normy uzależniają możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się zaś do zarzutów sformułowanych w odwołaniu wskazał, że nie podziela zastosowanej tam argumentacji. Zgodnie bowiem z Ustawą o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (t,j.: Dz. U. 2000, Nr 80 poz. 903 z późn zm.) zarząd istotnie kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, jednakże zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, (...) stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga wyrażenia zgody w formie uchwały właścicieli podejmowanej w trybie art. 23 ustawy, t.j. większością głosów, bądź to na zebraniu, bądź w drodze indywidualnego zbierania głosów przez zarząd. Zatem w przedmiotowym przypadku wyrażenie woli właścicieli lokali w budynku przy ul. [...]w formie uchwały było właściwe i wystarczające, a przepisy ustawy dają możliwość zaskarżenia uchwały do sądu. Jednakowoż organ odwoławczy uzyskał informacje z Sądu Okręgowego w Gliwicach Wydział I Cywilny o nie zaskarżeniu ww. uchwały. Odwołujący się kwestionują fakt, że z projektem budowlanym przedstawiającym zakres robót budowlanych nie zapoznali się w dniu podjęcia uchwały, pomimo że zarówno D. S. jak i L. K. oddali swoje głosy za jej przyjęciem. Odwołujący się, w szczególności S. L., głosujący przeciw, nie skorzystali jednak z przysługującego im prawa złożenia skargi do Sądu na ww. uchwałę. W ocenie organu II instancji przedmiotowe postępowanie było zatem prowadzone prawidłowo, organ I instancji udzielił Stronom wyczerpujących odpowiedzi na złożone uwagi, informując o przysługujących Stronie prawach oraz kompetencjach organu administracji architektoniczno - budowlanej w odniesieniu do zgłaszanych zarzutów. Nie miał też podstaw do kwestionowania złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponadto dokonał sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 i w myśl przepisu art. 35 ust 4 Prawa budowlanego wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia [...]r. zarząd Wspólnoty w osobach L. K., S. L. i D.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia, a także wstrzymania jej wykonania (ten ostatni wniosek został przez Sąd oddalony postanowieniem z dnia 19 listopada 2009 r.). Skarżący podnieśli, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 32 ust. 1 punkt 2 i art. 32 ust. 2 ustawy prawo budowlane oraz art. 22 ust. 3 punkt 5 ustawy o własności lokali. W konsekwencji utrzymanie i wykonanie decyzji naruszy interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]poprzez zadysponowanie zajmowanym przez nią budynkiem dla potrzeb przeprowadzenia zamiaru budowlanego przyzwolonego pozwoleniem na budowę uzyskanym z naruszeniem przepisów, w szczególności bez prawidłowo udzielonego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu skarżący ponowili tezy zawarte w odwołaniu, przytaczając wywody te in extenso. W konkluzji dodali, iż Wojewoda [...], a poprzednio Prezydent Miasta G., uzasadniając swoje decyzje ograniczają się do dysponowania oświadczeniem wskazanym w art. 32 ust. 4 punkt 2 prawa budowlanego nie zważając na wskazaną przez Wspólnotę Mieszkaniowej przy ul [...] w trakcie postępowania wadliwość tego oświadczenia. Skutkuje to naruszeniem art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie słuszny interes obywateli. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 35 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie natomiast do ust. 4 cytowanego artykułu w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż prowadzące postępowanie organy dochowały przewidzianych wyżej wymogów w zakresie obowiązkowej kontroli projektu budowlanego uznając, iż planowana inwestycja, której realizacja objąć ma roboty w istniejącym budynku mieszkalnym nie jest sprzeczna z obowiązującym prawem. W konsekwencji organ I instancji zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt i udzielił pozwolenia na dobudowę przewodów wentylacyjnych w pełni uwzględniając zatem wniosek strony. Projektowana inwestycja pozostawała bowiem w zgodzie obowiązującymi normami, a inwestor złożył komplet wymaganych dokumentów, w tym projekt wykonany przez uprawnioną do tego osobę. Wśród dokumentów złożonych przez inwestora znajdowało się także m.in. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powołujące się na zgodę udzieloną przez Wspólnotę Mieszkaniową [...]. Dołączono w tej mierze uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...]r. nr [...] stwierdzającą, iż cyt. "Właściciele lokali w nieruchomości [...], działając na podstawie Ustawy o własności lokali z dnia [...]r., wyrażają zgodę na dobudowę przewodu kominowego do mieszkania nr [...], po elewacji budynku od strony podwórza. Koszty związane z powyższym poniesie właściciel lokalu nr [...]". Uchwała ta, przy jednej osobie nieobecnej, przeszła zdecydowaną większością głosów właścicieli dysponujących 87,4% udziałów, a przeciwko niej głosował jedynie jeden właściciel, obecny skarżący i członek zarządu S.L. Zgoda taka była konieczna albowiem projektowane zamierzenie realizowane miało być po elewacji, stanowiącej część wspólną budynku. W konsekwencji podjęcia przez właścicieli lokali uchwały, o której mowa powyżej, argumenty zawarte w skardze nie są możliwe do zaakceptowania. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że skarżący nie kwestionują innych aspektów sprawy, a jedynie twierdzą, iż zgoda Wspólnoty nie została w przewidziany prawem sposób wyrażona, a tym samym organ nie był władny udzielić pozwolenia na wnioskowaną dobudowę. Skarżący racje swe wywodzą bowiem z tezy, iż skoro zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa reprezentowana jest przez zarząd, a zarząd nie wyraził zgody na realizację zamiaru budowlanego objętego wskazaną decyzją administracyjną to zgoda taka nie została udzielona. Uchwała właścicieli lokali może bowiem jedynie stanowić upoważnienie zarządu do wyrażenia zgody w imieniu wspólnoty mieszkaniowej -zgodnie z art. 22 ust. 3 punkt 5 ustawy o własności lokali. Nie stanowi ona natomiast zgody wyrażonej przez wspólnotę mieszkaniową albowiem stosownie do art. 22 ust. 2 i 3 pkt 4 ustawy o własności lokali uznać można, że wspólnota wyraziła zgodę dopiero wówczas gdy zarząd, dysponując stosowną uchwałą wypowiedział się w tej mierze. Teza skarżących jest zdaniem Sądu w sposób oczywisty błędna. Wbrew argumentom skargi zarząd wspólnoty mieszkaniowej nie posiada bowiem żadnych samodzielnych, autonomicznych, niezależnych od właścicieli lokali kompetencji. W odróżnieniu od szeregu struktur gospodarczych we wspólnocie mieszkaniowej nie ma bowiem odrębnych organów obdarzonych wynikającymi ze swoistego "podziału władzy" kompetencjami. O sprawach wspólnoty mieszkaniowej w istocie decydują bowiem tylko właściciele lokali, zarząd zaś jedynie, poprzez kierowanie sprawami bieżącymi i reprezentowanie wspólnoty na zewnątrz, objawia wolę tychże właścicieli. Realizować może ją dwojako, w sprawach zwykłego zarządu nie potrzebując każdorazowo odrębnej uchwały, w sprawach przekraczających zwykły zarząd jedynie wówczas gdy dysponuje uchwałą zawierającą stosowne pełnomocnictwo. W obu przypadkach w rzeczywistości zarząd wyraża i realizuje jednak jedynie, jako reprezentant i wykonawca, stanowisko właścicieli lokali. Szczególne podkreślenie tej zasady widnieje właśnie w przywoływanym przez strony przepisie art. 21 ust. 3 ustawy wskazującym, iż zarząd, na podstawie pełnomocnictwa, składa oświadczenia w celu wykonania uchwał, w tym uchwały upoważniającej do wyrażenia zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej. Jeśli zatem właściciele lokali podejmują dowolnej treści uchwałę to zarząd może jedynie podejmować działania w celu jej wykonania, nie może natomiast objawić woli niezgodnej z uchwałą, opóźniać bądź wręcz blokować jej wykonania bądź w inny sposób niż poprzez zaskarżenie do sądu kwestionować jej prawidłowości. W żadnej mierze nie jest też uprawniony, w sytuacji gdy uchwała wspólnoty jest jednoznaczna, ponownie, tym razem samodzielnie, rozważać kwestii, w której wola wspólnoty już została objawiona. W konsekwencji gdy uchwałą wspólnota wyraziła zgodę na obejmującą część wspólną budowę to jej wola wiążąca jest w pierwszej kolejności właśnie dla zarządu i nie może on na projektowaną inwestycję odmówić zgody bądź ponownie rozważać słuszność jej udzielenia. Wbrew bowiem argumentom skargi art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali nie rezerwuje dla zarządu wspólnoty żadnych wyłącznych uprawnień. Przywołany przepis nie wskazuje bowiem jakie czynności przekraczające zwykły zarząd leżą w gestii zarządu wspólnoty, lecz wylicza czego, bez stosownej, zawierającej upoważnienie uchwały, zarząd wspólnoty czynić nie może. W przedmiotowej sprawie w dniu [...]r. Wspólnota Mieszkaniowa podjęła uchwałę nr [...]. Uchwała ta nie upoważniała zarządu do rozważenia sprawy inwestycji lecz jednoznacznie, większością głosów, wyraziła zgodę na inwestycję polegającą na tym samym zakresie robót, który określony został następnie we wniosku o pozwolenie na budowę i w późniejszej decyzji. Tym samym prawidłowo uchwała ta dołączona została do przedłożonej przez inwestora dokumentacji, prawidłowo też organ uznał, iż Wspólnota wyraziła na projektowaną inwestycję zgodę (notabene paradoksalnie dwóch spośród członków zarządu obecnie skarżących wydaną przez organ decyzję głosowało za takiej właśnie treści uchwałą). Fakt istnienia w obrocie prawnym uchwały udzielającej inwestorowi zgody na inwestycję dotyczącą części wspólnej dowodzi bowiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – (konstatacja ta należy do utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, por. np. wyrok z dnia 3 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1775/06 i wyrok z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1648/06). Uznanie, jak chcieliby skarżący, że właściciele lokali nie mają prawa w drodze uchwały udzielić zgody na inwestycję albowiem wiążąco może to uczynić dopiero zarząd, rażąco podważałoby zaś autonomię właścicieli lokali i określoną prawem relację pomiędzy wspólnotą mieszkaniową a jej zarządem, pozbawiając de facto tych właścicieli, którzy nie są członkami zarządu możliwości decyzyjnych. Zarzut zaś skarżących, iż udzielając zgody wspólnota nie znała projektu budowlanego jest zarzutem w istocie adresowanym wobec głosujących właścicieli lokali, którzy pomimo braku, jak twierdzą skarżący, znajomości projektu wyrazili zgodę na planowaną inwestycję. Jeżeli jednak członkowie zarządu uważali, że podjęcie uchwały takiej bez znajomości projektu jest przedwczesne, bądź z innych przyczyn niedopuszczalne, to przysługiwało im prawo do zaskarżenia uchwały. Z faktu jednak, iż właściciele lokali zdecydowali się wyrazić zgodę na inwestycję bez znajomości projektu w żadnej mierze nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czynią to skarżący, iż wobec powyższego nie była to zgoda lecz jedynie upoważnienie dla zarządu do przyszłego rozważenia sprawy. Jak bowiem wynika z jednoznacznej treści uchwały wolą przeważającej większości właścicieli lokali było udzielenie bezpośrednio zgody na inwestycję, bez jakichkolwiek warunków wstępnych dotyczących np. szczegółów projektowych. Jak nadto ustalił organ II instancji przedmiotowa uchwała nie została zaskarżona i pozostaje w obrocie prawnym, wiążąc m.in. członków zarządu. Za nietrafne w tej mierze uznać należy też zawarte w skardze wywody opierające się na treści art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, z której to normy skarżący wyprowadzają wniosek, że wyrażenie zgody przez wspólnotę może nastąpić dopiero po przedłożeniu projektu. Żaden przepis nie uniemożliwia bowiem wspólnocie mieszkaniowej udzielenia zgody na inwestycję obejmującą część wspólną nieruchomości przed przedłożeniem projektu, a przywołany artykuł Prawa budowlanego odnosi się do sytuacji gdy zgodę wyrazić ma organ administracji publicznej. Tym niemniej należy zauważyć, jak uczyniono już powyżej, że z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego wynika, iż zakres robót budowlanych jest zgodny z treścią uchwały Wspólnoty wyrażającej zgodę na realizację tego rodzaju robót. Nie można więc skutecznie twierdzić, że podejmując uchwałę z dnia [...]r. właściciele lokali nie znali zakresu projektowanych robót, ich wielkości, sposobu wykonania, czy też miejsca realizacji robót. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających słuszność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.