II OSK 1775/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 67/05 w sprawie ze skargi K. P. i J. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 67/05, oddalono skargę K. i J. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. i T. K. pozwolenia na budowę - zmianę elewacji, poprzez wykucie dodatkowego okna w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach. Starosta Powiatowy w P. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił wymienionego wyżej pozwolenia w budynku stanowiącym nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej w K. przy ul. [...] A, B, C składającego się z [...] lokali. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. i K. P., współwłaściciele lokalu położonego w sąsiedniej do objętej inwestycją części szeregowego budynku, wywodząc, iż organ pominął ich jako stronę tego postępowania, albowiem planowane okno zostanie wybite bezpośrednio nad gruntem oddanym im "do wyłącznego używania". W ich ocenie uchwała wspólnoty wyrażająca zgodę na przedmiotową inwestycję jest nieprawomocna, a zatem nie można było uznać, iż taka przebudowa jest możliwa. Ponadto wskazywali, że organ nie wyjaśnił, w jaki sposób mają być wykonane przedmiotowe prace budowlane bez naruszenia ich gruntu. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołując się na uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającą zgodę na zmianę elewacji poprzez dodanie okna w ścianie frontowej przedmiotowego budynku. Ustosunkowując się do kwestii podnoszonych w odwołaniu wskazano, iż z akt sprawy wynika, że w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej działa jej zarządca, który przesłał stanowisko w przedmiotowej sprawie z informacją, że pismo jednego z lokatorów nie ma wpływu na udzieloną, w formie uchwały, zgodę Wspólnoty na planowane roboty zgodne z załączonym projektem budowlanym zmiany elewacji, organ prowadzący postępowanie nie jest zaś upoważniony do weryfikowania załączonej do oświadczenia i wniosku uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. Odwołujący się nie udowodnili też, że posiadają część działki do wyłącznego użytkowania, gdyż z aktu notarialnego wynika, że do lokalu Nr [...] w klatce [...] przynależy udział we własności nieruchomości wspólnej objętej księgą wieczystą wynoszący [...] części. J. i K. P. wnieśli skargę do Sądu, w której zarzucili, iż Wojewoda nie uwzględnił żadnego z przedstawionych przez nich dowodów, jak również nie rozpoznał żadnego z ich wniosków. Wywodzili, że nie wzięto pod uwagę treści ich umowy przedwstępnej ze Spółką "[...]", w której określono zakres gruntu oddanego do wyłącznego używania skarżącym (ogródek ogrodzony z trzech stron). Wskazali także, iż błędne jest utożsamianie Zarządu Nieruchomości z jej właścicielem. W ich ocenie uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażająca zgodę na zmianę elewacji nie reguluje spraw własności. Zarzucili, że organ błędnie odmówił przymiotu strony jednemu z członków Wspólnoty, uznając jednocześnie za stronę tego postępowania samą Wspólnotę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie dodając, że w świetle art. 18 przepisów ustawy o własności lokali w wypadku powierzenia zarządu nieruchomością wspólną wybranemu Zarządowi, to Zarząd jest upoważniony do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej na zewnątrz (art. 21) i tym samym jest stroną w postępowaniu administracyjnym, bowiem oświadczenia woli Zarządu są traktowane jak oświadczenia samej wspólnoty. Uwzględniając powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę wskazując, że w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd Wojewódzki przyjął, że stosownie do art. 18 ust 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.) właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Zgodnie z art. 21 tej ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Art. 22 ust. 1 i 2 ustawy stanowią, że czynności zwykłego zarządu, zarząd podejmuje samodzielnie. Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Z akt sprawy wynika, iż skarżący są współwłaścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] w klatce [...] w budynku przy ul. [...], z udziałem [...] w nieruchomości wspólnej oraz członkami Wspólnoty Mieszkaniowej. Uchwałą z dnia [...] Wspólnota ta wyraziła zgodę na zmianę elewacji, zgodnie z załączonym projektem budowlanym, poprzez dodanie okna w ścianie frontowej budynku na wniosek i na koszt H. i T. K.. Uchwała ta wraz z protokołem zebrania członków Wspólnoty oraz oświadczenie Zarządcy nieruchomości, iż uchwała ta została podjęta wymaganą większością głosów znajdują się w aktach sprawy. W tych okolicznościach Sąd Wojewódzki uznał za trafne stanowisko organu architektoniczno-budowlanego, że inwestorzy legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący natomiast nie wykazali interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie przepisu prawa materialnego, poprzez udzielenie inwestorom pozwolenia na dokonanie planowanej zmiany elewacji poprzez wykucie okna w ścianie frontowej budynku. W ocenie Sądu nie jest bowiem naruszeniem ich interesu prawnego okoliczność, iż nad ścianą ich "ogródka" wybudowane zostanie okno. Nie dopatrując się naruszenia prawa przez kontrolowane decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i J. P. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, polegającego na obrazie art. 28 k.p.a. przez pozbawienie skarżących miana strony w tym postępowaniu administracyjnym 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie interesów skarżących jako strony w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż obraza art. 28 k.p.a. polega na tym, że organy administracji publicznej nie uwzględniły udziału skarżących jako strony, a Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał to za właściwe. Tymczasem wadliwa jest decyzja administracyjna wydana w postępowaniu toczącym się bez udziału strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący powinni być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bo są właścicielami sąsiedniego lokalu, współwłaścicielami gruntu i wyłącznymi użytkownikami gruntu pod budową (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W powołaniu na wyrok WSA w Warszawie z 20 września 1999 roku, IV S A 1366/97, LEX 47871 podniesiono, iż właściciele nieruchomości sąsiedniej mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne i w takim zakresie, w jakim kolidują one z ich uzasadnionym interesem Skarżący są na dodatek członkami Wspólnoty Mieszkaniowej i z tego tytułu, jak H. i T. K., przysługuje im prawo strony w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie art. 7 Konstytucji RP polega na bezpodstawnym nieuwzględnieniu interesów skarżących jako strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż organy administracji publicznej, a za mmi WSA w Gdańsku, nie dały skarżącym szansy udziału w postępowaniu dotyczącym ich interesów. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu, a nawet odrzuceniu, w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisów postępowania, które - w ocenie skarżącego - zostały naruszone przez sąd I instancji. Bez wskazania konkretnej normy Sąd nie może bowiem, będąc związanym zarzutami skargi, ocenić jej zasadności. Powołując jako podstawę kasacji naruszenie przepisów postępowania skarżący winien wskazać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył Sąd I instancji. Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzuty winny się odnosić do jego wyroku oraz do postępowania przed tym sądem. Skarżący winien nadto wykazać, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarówno w podstawach skargi kasacyjnej ani też w jej uzasadnieniu nie wskazano w ogóle żadnego przepisu prawa procesowego lub materialnego, który miałby być według strony naruszony przez Sąd I instancji. Treść zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej sprowadza się w istocie wyłącznie do wywodu odnoszącego się do naruszenia prawa, z tego powodu, że Sąd uznał, że skarżący nie wzięli udziału w postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze, zarzut ten stoi w jawnej sprzeczności z ustaleniami zaskarżonego wyroku, a także z treścią i podstawą prawną decyzji będącej przedmiotem kontroli tegoż Sądu. Skarżący brali bowiem udział w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji wydał zaś decyzję merytorycznie ustosunkowującą się do zarzutów odwołujących się J. i K. P.. Zostali oni uznani zatem za stronę postępowania administracyjnego, skutkiem czego wnieśli skargę do Sądu Wojewódzkiego. Po drugie, zarzut skargi kasacyjnej polegający "na obrazie art. 28 k.p.a. przez pozbawienie skarżących miana strony w tym postępowaniu administracyjnym" pozostaje bez żadnego związku z przepisem, który miał zastosowanie w sprawie administracyjnej i podlegał ocenie Sądu. W sprawie o wydanie pozwolenia na budowę od 10 lipca 2003 r. mają bowiem zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze. zm.), wprowadzające przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podnoszenie zatem zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., szczególnie w kontekście powołania nieaktualnego w tej mierze orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1999 r. (a nie WSA w Warszawie, jak to podano w treści skargi,) zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z konieczności oceny tego zarzutu.. Podniesiony zaś zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 7 Konstytucji RP, zajmując pięć linii tekstu uzasadnienia skargi kasacyjnej i odnosząc się do naruszenia prawa materialnego (a to, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) nie zawiera wskazania, jak wymaga tego art. 174, czy naruszenie przepisu Konstytucji RP rozumianego jako przepis prawa materialnego nastąpiło przez błędną jego wykładnię czy przez niewłaściwe zastosowanie. Bez wykazania i uzasadnienia tej zasadniczej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do uznania skargi kasacyjnej i w tym zakresie za usprawiedliwioną. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.