II SA/Gl 873/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg R. R., J. R. i Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargi. W piśmie z dnia 17 lutego 2005 r. R. i J. małżonkowie R. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "[...]" podając, że są użytkownikami wieczystymi działki nr [a] położonej w obszarze inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z tego powodu, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 33 § 1, art. 63 § 2 i art. 107 § 1 K.p.a. przez to, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu złożył pełnomocnik inwestora, którym była osoba prawna ( spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), podczas gdy pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych ( art. 33 § 1 K.p.a.) i należało zastosować art. 64 § 2 K.p.a., a ponadto decyzja nie zawiera uzasadnienia, pomimo że w decyzji tej określono szereg warunków, które nie były objęte wnioskiem o jej wydanie. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska R. i J. R. co do tego, że kwestionowana decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem art. 41 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg krajowych, które to stanowisko sprowadzało się do tego, że skoro Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., zmienioną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r., ustalił lokalizację autostrady [...], to ustalenie na terenie wyznaczonym w tej decyzji, warunków dla drogi dojazdowej do autostrady [...], w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było niedopuszczalne i decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej oraz przez organ niewłaściwy. Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz R. i J. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium nie podzieliło stanowiska R. i J. R. co do tego, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. dotknięta jest innymi jeszcze wadami powodującymi jej nieważność. Po pierwsze stwierdziło, że inwestycja objęta tą decyzją nie polega na budowie autostrady, a wobec tego, stosownie do art. 21 i następne ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, do tej inwestycji miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie, wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady nie wykluczało możliwości wydania jakiejkolwiek innej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej terenów znajdujących się między liniami rozgraniczającymi autostrady. Po trzecie, przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych uniezależniał lokalizację autostrad od przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także od istnienia takiego planu. Po czwarte, wada decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., dotyczy nie doręczenia decyzji podmiotowi, który nie jest stroną postępowania, ale rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach osoby, która nie jest stroną postępowania. Po piąte, kwestionowana decyzja była wykonalna w chwili jej wydania, a wobec tego nie zachodzi wadliwość, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. wnieśli Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz R. i J. R. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podniosła, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., a ponadto, decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne co wyklucza stwierdzenie jej nieważności ( art. 156 § 2 K.p.a.). R. i J. R. zarzucili, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem organ nie przyjął, iż kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. jest dotknięta także innymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1,3,4 i 5 k.p.a. ( została wydana przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej, jest niewykonalna i została skierowana do osoby niebędącej stroną oraz dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). Na rozprawie skarżący dodatkowo wyjaśnili, iż nie kwestionują stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z., ale pominięcie innych przyczyn nieważności tej decyzji, które wskazywali w toku postępowania administracyjnego. Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/GL 864/10 podzielił stanowisko organu nadzoru co do tego, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ponieważ doszło do rażącego naruszenia art. 33 § 1, art. 63 § 2 i art. 107 § 1 K.p.a., które polega na tym, że wniosek w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został wniesiony przez pełnomocnika strony, którym nie była osoba fizyczna, tak jak stanowi art. 33 § 1 K.p.a. i organ nie dokonał czynności, o których mowa w art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 K.p.a. oraz że kwestionowana decyzja nie zawiera uzasadnienia, mimo że decyzja ta "co do zasady nie uwzględnia wniosku strony, bowiem ustala warunki, których wniosek nie określa, a które musi spełnić strona". Co do skargi R. i J. R. Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest sprzeczne z jej rozstrzygnięciem, a wobec tego nie jest możliwe uwzględnienie skargi z tego tylko powodu, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił wskazanych przez skarżących podstaw nieważności kwestionowanej decyzji, nawet przy teoretycznym założeniu słuszności zarzutów skarżących. W takim przypadku uchylenie uzasadnienia decyzji po to by organ naprawił błąd poprzez zamieszczenie właściwej argumentacji w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji, prowadzi do skutków prawnych, które nie mogą być zaakceptowane. Uwzględnienie żądania skarżących oznaczałoby, że zaskarżona decyzja stałaby się prawomocna, zaś ponowna decyzja byłaby dotknięta nieważnością ( art. 153 § 1 pkt 3 K.p.a.). Oznacza to, że nie jest dopuszczalne uchylenie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu zamieszczenia w ponownie wydanej decyzji dodatkowych podstaw nieważnościowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący R. i J. R. zarzucając głównie, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważył i nie zajął stanowiska co do innych przyczyn nieważności kwestionowanej decyzji, na które się powoływali. Zdaniem skarżących, co przedstawili w obszernych wywodach skargi kasacyjnej, kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Z. o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ( art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), bez podstawy prawnej ( art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną ( art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie ( art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), była niewykonalna w dniu jej wydania ( art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Zarzuty te zostały oparte na założeniu, że skoro została wcześniej wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady w określonych liniach rozgraniczających, to późniejsza decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji na tym terenie dotknięta jest wskazanymi wadami. Oznacza to, że Sąd I instancji nie dokonał i nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Formułując zarzut nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji skarżący stwierdzili, że J. S., A. P. i L. Sz. przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, która była objęta decyzją o lokalizacji autostrady, a osoby te nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją i w postępowaniu sądowym. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego orzeczenia nie podzielił stanowiska skarżących co do podniesionej w skardze kasacyjnej nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zdaniem NSA wobec tego, że J. S., L. Sz. i A. P. nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym to nie były również stronami postępowania sądowego skoro nie zgłosiły udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 ustawy P.p.s.a. Taki udział J. S. zgłosiła bowiem dopiero w postępowaniu kasacyjnym i wówczas też została do udziału w postępowaniu sądowym dopuszczona. W tym względzie Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że prawo udziału w postępowaniu sądowym osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym należy do uprawnienia tej osoby. Do tej osoby należy ocena, czy zgłosi swój udział w postępowaniu sądowym, a także czy będzie powoływać się na to, że została pominięta w postępowaniu administracyjnym oraz że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego. Co do zasady, nie mogą wyręczać tej osoby, inne osoby, które są stronami lub uczestnikami postępowania sądowego, powołując się na to, że postępowanie dotyczy interesu prawnego innej osoby i że jej uprawnienia procesowe zostały naruszone. Ma to szczególne znaczenie w sprawach o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w których interes prawny poszczególnych osób uzasadniający ich udział w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowym wymaga indywidualnej oceny odnoszącej się do sytuacji prawnej tych osób z uwagi na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego. Podzielił natomiast NSA zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów P.p.s.a., dotyczące wadliwego rozpoznania sprawy z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście tych przepisów K.p.a., które zdaniem skarżących zostały naruszone przez organ. Stwierdził, że wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, iż sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej prawnej formy działania organu administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę na podstawie akt sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 132 i 134 § 1 P.p.s.a.) oraz jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zrzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowiska pozostałych stron. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd ( art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego ( art. 141 § 4 P.p.s.a.). Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących również samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna obejmuje bowiem zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie. Skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie jest skargą na decyzję. Tak więc, jeżeli skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, to jest to skarga na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie. Dlatego też zdaniem NSA co do zasady nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy skarżący nie kwestionuje rozstrzygnięcia decyzji, które nie jest sprzeczne z uzasadnieniem decyzji, a jedynie podnosi zarzuty dotyczące wadliwości prawnych uzasadnienia, to sąd administracyjny nie może oceniać tych zarzutów, ponieważ nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji tylko co do uzasadnienia. W takiej sytuacji obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem dokonanie oceny zarzutów dotyczących uzasadnienia, a w razie ich podzielenia, konsekwencją takiego stanowiska może być uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Co nie oznacza, że w niektórych przypadkach sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę może wyrazić ocenę prawną, która będzie odnosić się do wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu Kasacyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli organ nadzoru wydaje decyzję nadzorczą stwierdzającą nieważność kwestionowanej decyzji, istotne jest nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale także to, z powodu jakich wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., następuje stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ma to istotne znaczenie także z tego względu, że po stwierdzeniu nieważności decyzji, w sprawie, w której była wydana decyzja dotknięta nieważnością, postępowanie administracyjne jest kontynuowane i wymaga zakończenia, a to może zależeć od przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nadzoru stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji z uwagi na określoną przesłankę nieważności, strona może kwestionować także decyzję nadzorczą z tego powodu, że nie zostały stwierdzone lub zostały pominięte inne przesłanki nieważności decyzji. W takim przypadku obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny zaskarżonej decyzji także w zakresie zarzutów dotyczących tych innych przesłanek nieważności decyzji. Stwierdzenie, że co do tych innych przesłanek nieważności organ wadliwie rozpoznał sprawę może prowadzić do uchylenia decyzji nadzorczej, a nie do uchylenia jej uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżących, że kwestionowana decyzja dotknięta jest także innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 K.p.a. W konsekwencji zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie, ponieważ nie dokonał oceny zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny odnieść się do wywodów skargi kasacyjnej dotyczących pominiętych przez Sąd pierwszej instancji zarzutów, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Uwzględnienie skargi kasacyjnej w żadnym razie nie oznacza jednak zdaniem Sądu Kasacyjnego, że zarzuty te są uzasadnione. W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji skarżący małżonkowie R. w piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2012 r. podtrzymując zarzuty skargi powołali się na załącznik mapowy do decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] dla wykazania, że częściowo teren lokalizacji tej autostrady pokrywał się z terenem objętym kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2012 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania J. S. poparł w ogólnym zarysie stanowisko prezentowane w sprawie przez małżonków R. twierdząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 – 5 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W szczególności stwierdził, że na terenie objętym decyzją o lokalizacji autostrady nie mogła powstać i nie może powstać w przyszłości żadna inna inwestycja bez wcześniejszej zmiany decyzji o lokalizacji autostrady ( w trybie art. 155 kpa ). W szczególności decyzja o lokalizacji autostrady obejmowała lokalizację skrzyżowania autostrady z ulicą [...] w Z. Zarzucił nadto, że w postępowaniu nieważnościowym toczącym się przed SKO w K. nie brali udziału wszyscy właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych decyzją o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skargi nie zasługują na uwzględnienie albowiem wbrew ich zarzutom zaskarżona decyzja nie została wydana zdaniem Sądu z naruszeniem prawa skutkującym jej wzruszenie. Odnośnie skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad należy stwierdzić, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez SKO merytorycznego rozstrzygnięcia. Również zdaniem Sądu brak było podstaw do przyjęcia, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W tym względzie Sąd w całości przychyla się do stanowiska SKO wyrażonego w odpowiedzi na skargę z powołaniem się na wyroki tutejszego Sądu z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II SA/GL 800/08 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/GL 279/08. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie z nieodwracalnością skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa mamy do czynienia wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organów administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane decyzją administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie jednak nie zachodzi, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy istnieje na gruncie prawa administracyjnego możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych w dalszym toku procesu inwestycyjnego, a nawet możliwość legalizacji zrealizowanej w oparciu o te decyzje inwestycji. Zasadnie przyjęło natomiast zdaniem Sądu SKO, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 i § 4 kpa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a to z tego względu, że nie zostało sporządzone jej uzasadnienie. Pomijając już, że w decyzji tej w ogóle nie wskazano jako podstawy jej wydania art. 107 § 4 kpa, to należy podzielić stanowisko SKO, że przepis ten nie mógł mieć przy wydawaniu tej decyzji w ogóle zastosowania. Jak to bowiem trafnie stwierdził organ nadzoru nie można mówić aby przy wydawaniu tej decyzji doszło jedynie do uwzględnienia w całości wniosku strony, który był lakoniczny i nie zostały w nim sformułowane w ogóle warunki zawarte w wydanej w oparciu o ten wniosek decyzji. Nadto już z samego wniosku z dnia 22 lutego 2000 r., w oparciu o który zostało wszczęte postępowanie o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz z dołączonych do niego dokumentów wynikało, że wydana w tej sprawie decyzja będzie rozstrzygała o spornych interesach stron. Odmienne w tym względzie stwierdzenie z kwestionowanej decyzji zaś nie wynika. Nie będąc związany granicami skargi ( art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a) Sąd nie podziela natomiast stanowiska SKO, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa z tego powodu, że w toku postępowania w tej sprawie doszło do naruszenia treści art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 63 § 2 kpa i w zw. z art. 33 § 1 kpa. Należy bowiem stwierdzić, że braki co do udzielonego przez inwestora pełnomocnictwa mogły być łatwo usunięte przez złożenie pełnomocnictwa odpowiadającego treści art. 33 § 1 kpa np. przez udzielenie pełnomocnictwa jako osobie fizycznej podpisanemu pod wnioskiem z dnia 22 lutego 2000 r. A. P. Nadto czynności dokonane przez podmiot nie mający właściwego umocowania mogły być potwierdzone przez inwestora przy zastosowaniu art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego. Z treści tego przepisu wynika, że ważność czynności w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Tylko gdyby nie doszło do sanowania czynności zgodnie z przepisami art. 103 i 104 kc zachodziłaby podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji w związku z naruszeniem przez organy treści art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 33 § 1 kpa ( zobacz też w tym względzie wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1753/09 oraz wyrok WSA w Opolu z 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 238/08 ). Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy należy domniemywać sanowanie czynności przez inwestora – Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Inwestor nie tylko bowiem nie zakwestionował wydanej na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy ale wprost przeciwnie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności, uznał ją za podjętą zgodnie z jego wolą i w jego interesie skoro wystąpił w oparciu o tę decyzję o wydanie pozwolenia na budowę, takie pozwolenie uzyskał a następnie zrealizował w oparciu o to pozwolenie inwestycję. W takim stanie faktycznym można by nawet przyjąć, że w sprawie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w art. 61 § 2 kpa. Nadto, skoro w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest pełnomocnictwa do działania przez "T." Sp. z o.o. w G. w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, to trudno stwierdzić jaka była dokładnie jego treść i czy nie można było przyjąć, że zostało ono udzielone imiennie A. P. Wyjaśnienie tej kwestii nie ma jednak dla rozstrzygnięcia skargi istotnego znaczenia, skoro jak wyżej stwierdzono brak co do umocowania mógł być z łatwością usunięty a dokonane bez właściwego ( ewentualnie ) umocowania czynności zostały faktycznie przez inwestora potwierdzone. W tych okolicznościach naruszenie treści art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 i w zw. z art. 33 § 1 kpa nie stanowiło zdaniem sądu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnośnie skargi małżonków R. Sąd podziela w całej rozciągłości zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko SKO, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie zapadła w warunkach o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 5 kpa. Nie może ulegać wątpliwości, że została ona wydana na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), co oznacza iż nietrafne jest twierdzenie skarżących co do wydania tej decyzji bez podstawy prawnej. Jak wynikało to z art. 40 ust. 3 tej ustawy decyzję taką wydawał wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie zatem z tym przepisem organem właściwym do jej wydania był Prezydent Miasta Z. a nie Wojewoda [...] ( w sprawie nie zachodziła bowiem sytuacja o jakiej mowa w art. 40 ust. 3a tej ustawy ). Zupełnie dowolne i nie znajdujące oparcia ani w stanie faktycznym sprawy ani w obowiązujących w dacie wydania tej decyzji przepisach jest zdaniem Sądu twierdzenie skarżących małżonków R., że nie była to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a decyzja o lokalizacji autostrady do której wydania właściwy byłby zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych ( Dz. U. nr 127 poz. 627 ze zm., zwanej dalej ustawą o autostradach płatnych) wojewoda. Takie twierdzenie skarżących nie wynika bowiem ani z treści tej decyzji ani też z powołanej w niej podstawy prawnej. Nie znajduje też oparcia w stanie faktycznym sprawy z którego w żaden sposób nie wynika aby objęta decyzją inwestycja stanowiła budowę autostrady (czy to odcinek autostrady czy też drogę dojazdową do autostrady ). W szczególności nie wynika zdaniem Sądu z żadnego przepisu prawa aby za budowę autostrady musiała być uznana każda inwestycja realizowana w liniach rozgraniczających przebieg autostrady, które to twierdzenie stanowi podstawę do zajmowanego przez skarżących małżonków R. i uczestniczki postępowania J. S. stanowiska, że kwestionowana decyzja dotyczy budowy autostrady. Przy przyjęciu takiego stanowiska każda późniejsza inwestycja realizowana w granicach terenu rozgraniczającego przebieg autostrady wymagałby zmiany decyzji o lokalizacji autostrady, które to stanowisko nie znajduje zdaniem Sądu jakiegokolwiek oparcia w obowiązującym prawie i byłoby też przeważnie niemożliwe do zrealizowana w praktyce ( wobec obowiązujących podstaw zmiany decyzji ostatecznych ). O budowie autostrady [...] na przedmiotowym odcinku rozstrzygnięto decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r., która została wydana później niż objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja o warunkach zabudowy i która nie obejmowała inwestycji o jakiej mowa w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy też mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych, ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady. Wynika zatem z tego przepisu, że zbliżony był charakter obu tego rodzaju decyzji. Z kolei z art. 46 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikało, że dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Nawet zatem gdyby decyzje te miały identyczny charakter to dopuszczalne było ich wydanie dla tego samego terenu. Ewentualnie dopiero uzyskanie przez innego wnioskodawcę pozwolenia na budowę stwarzało podstawę do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ( art. 48 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nawet taki przypadek ( pomijając już kwestię, że nie dawałoby to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ) jednak w niniejszej sprawie nie zachodził gdy zważy się, że decyzja objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności dotyczyła częściowo innego terenu niż decyzja o lokalizacji autostrady z dnia [...] r. i decyzja o pozwoleniu na budowę odcinka autostrady ( decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. ), co wynika jednoznacznie m.in. z załączników mapowych dołączonych do pisma skarżących z dnia 2 stycznia 2012 r. ( karta 476 i 477 akt sądowych ) i z dnia 24 stycznia 2012 r. oraz z jednoznacznych w tym względzie twierdzeń skarżących. Nadto decyzje te miały niewątpliwie inny zakres przedmiotowy. Z tych też względów, również zdaniem Sądu, nie zasługuje na akceptację stanowisko małżonków R. i uczestniczki postępowania J. S., że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w sytuacji o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zdaniem Sądu brak jest jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, że decyzja o lokalizacji autostrady miała moc planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 25 ust. 1 na który powołuje się skarżący można bowiem wyprowadzić w tym względzie jedynie wniosek, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady organy nie były związane treścią obowiązujących planów zagospodarowania. Decyzja o lokalizacji autostrady mogła być zatem wydana dla terenu, który w obowiązującym planie zagospodarowania miał inne przeznaczenie. Nawet gdyby jednak przychylić się do takiego stanowiska skarżących to brak jest podstaw do stwierdzenia, że z chwilą wydania decyzji lokalizacyjnej tracił dla tego terenu moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należałoby raczej przyjąć, że decyzja lokalizacyjna poszerzała przewidziany w planie teren na realizację inwestycji drogowych. Z tego też względu brak było również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy ul. [...] w Z. w oparciu o przepis art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( który to zarzut nie był przez skarżących małżonków R. zgłaszany ). Z powyższych wywodów wynika jednoznacznie, że inny był też przedmiot decyzji o lokalizacji autostrady płatnej i przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie zachodziła zatem podstawa stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Całkowicie bezpodstawny jest też zarzut wydania objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. jednoznacznie wynika bowiem z tej decyzji, że została ona skierowana do Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych – Oddział Południowy w K. jako inwestora objętego nią zamierzenia budowlanego, który to podmiot był niewątpliwie stroną postępowania. Ustalenia tego nie mogłoby podważać nawet ustalenie, że inwestor ten działał w postępowaniu administracyjnym przez niewłaściwe umocowanego pełnomocnika. Zdaniem Sądu nie można podzielić też stanowiska, że przedmiotowa decyzja była w dniu jej wydania trwale niewykonalna skoro z uwagi na jej charakter i przedmiot jej wykonalność polegała na możliwości oparcia na niej decyzji o pozwoleniu na budowę. Możliwość ta została zresztą zrealizowana gdyż takie pozwolenie zostało nie tylko wydane ale i zrealizowane. Zdaniem Sądu podstawą uchylenia kontrolowanej przez Sąd decyzji SKO nie może stanowić też podnoszona przez małżonków R. i uczestniczkę postępowania J. S. okoliczność, że w postępowaniu nieważnościowym nie brali udziału wszyscy zainteresowani, których interesów prawnych dotyczyła objęta tym postępowaniem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak to bowiem stwierdził NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 września 2011 r. ocena interesu prawnego poszczególnych podmiotów w takim postępowaniu wymagałaby oceny indywidualnej odnoszącej się do sytuacji prawnej tych osób z uwagi na przedmiot postępowania inwestycyjnego. Byłoby to zatem możliwe ale w sprawie z wniosku tych podmiotów o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją SKO. Z tych względów skargi jako zdaniem Sądu nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.