II SA/Gl 873/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Fundacji [...] w K. od decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 9 kwietnia 2024 r. znak PR.539.3.2024 ldz. 10000/04/2024/TM w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r., Nr [...], Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we W. , działając na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112, dalej u.i.ś.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku [...] z siedzibą w K. (dalej: wnosząca sprzeciw, Fundacja), odmówił udostępnienia informacji o planie ruchu zakładu górniczego - Kopalni [...] "[...] " na okres od 1 maja 2020 r. do 31 grudnia 2025 r., zatwierdzonego decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia 24 kwietnia 2020 r., w zakresie: • pkt 4: Ogólna charakterystyka geologiczna i hydrogeologiczna złoża, opis przewidywanych warunków geologicznych i hydrogeologicznych partii złoża, w których będą prowadzone roboty górnicze. Wpływ eksploatacji na stosunki wodne; • pkt 5: Sposób zagospodarowania złoża kopaliny w przestrzeni, w granicach której ma być wykonywana działalność górnicza. Zestawienie zasobów kopaliny głównej i kopalin towarzyszących na podstawie aktualnego operatu ewidencyjnego zasobów złoża kopaliny, a w przypadku jego braku - dokumentacji geologicznej lub ostatniego dodatku do dokumentacji geologicznej - według wzoru nr 2; • pkt 6: Gospodarka złożem kopaliny w okresie obowiązywania Planu ruchu; • pkt 9: Systemy eksploatacji złoża, zwałowania i składowania, podstawowe parametry wyrobisk górniczych, zwałowisk nadkładu i składowisk urobku, w szczególności szerokość poziomów i półek, wysokości pięter oraz kąty nachylenia skarp i zboczy. Pasy ochronne wyrobisk górniczych. W motywach uzasadnienia organ I instancji wskazał m. in., że Fundacja w dniu 16 września 2020 r. wystąpiła do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. o udzielenie informacji publicznej w postaci udostępnienia planu ruchu dla Kopalni [...] "[...] ". Organ I instancji podał, że decyzją z dnia 5 listopada 2020 r. udostępnił Fundacji częściowo (w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej) plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego Kopalnia [...] "[...] ". W wyniku zaskarżenia powyższego rozstrzygnięcia i wyroku Sądu Administracyjnego, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. uchylił ww. decyzję w części odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w punktach 4, 5, 6 i 9 zatwierdzonego Planu ruchu na okres od 1 maja 2020 r. do 31 grudnia 2025 r. i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że sprawa udostępnienia Planu ruchu w zakresie tych punktów powinna zostać rozpoznana na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Następnie organ podniósł, że władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej. P. S.A. w B. pismem z dnia 2 grudnia 2019 r. poinformował, że treść planu ruchu zakładu górniczego – Kopalni [...] "[...] " została objęta w spółce tajemnicą i stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Występując o zatwierdzenie Planu ruchu zaznaczono, że dokument ten jest objęty tajemnicą Spółki, w związku z czym wnioskowano o zachowanie poufności wszelkich danych i informacji w nim zawartych. Dalej organ podał, że pismem z 7 maja 2020 r. poinformowano o objęciu tajemnicą przedsiębiorstwa m. in. punktów 4, 5, 6 i 9 ww. Planu ruchu. Wskazano, że zawiera on informacje techniczno-technologiczne oraz organizacyjne o unikatowym charakterze, nieznane osobom zajmującym się tego rodzaju informacjami. Dostęp do tych danych jest ograniczony w ramach działalności Spółki. Posiadają one wartość handlową, zatem ich ujawnienie może w sposób istotny wpłynąć na pogorszenie konkurencyjności przedsiębiorcy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła przez pełnomocnika Fundacja, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego 27 listopada 2023 r., naruszenie art. 16 ust. 1 pkt 7, art. 16 ust. 3 oraz art. 20 ust. 1 u.i.ś., art. 8 ust. 1 u.i.ś. w zw. z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji; art. 7 i 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., poprzez brak wystarczającego uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia decyzji. W wyniku wniesionego przez Fundację odwołania Prezes Wyższego Urzędu Górniczego decyzją z dnia 9 kwietnia 2024 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał m. in., że rozważenia wymaga zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji przez organ I instancji w oparciu o art. 16 ust. 1 pkt 7 u.i.ś. W każdym przypadku odmowy udostępnienia informacji organ ma obowiązek udowodnić - i wykazać w uzasadnieniu decyzji odmownej - że w danym przypadku odmowa była uzasadniona jednym z enumeratywnie wskazanych w ustawie wyjątków. Jednocześnie organ wskazał, że u.i.ś. określa termin do złożenia informacji, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 tej ustawy i jest to 14 dni od dnia dostarczenia władzom publicznym informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, objętych tajemnicą przedsiębiorstwa (art. 16 ust. 3 u.i.ś.). Dodał, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie "rozważenia interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji" żądanej przez Fundację. Skoro u.i.ś. wymaga przeprowadzenia procesu wyważania, a organ nie opisał tego w uzasadnieniu odmowy, albo opisał tylko zdawkowo, to znaczy, że procesu tego nie przeprowadził lub przeprowadził nierzetelnie. W ocenie organu odwoławczego brak analizy w ww. kontekście uzasadnia zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższego przepisu oraz przesłanek określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie skuteczności złożenia przez przedsiębiorcę zastrzeżenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.i.ś. Zainteresowany podmiot musi wykazać, że informacja jest tajemnicą przedsiębiorstwa oraz wskazać, w jaki konkretnie sposób ujawnienie informacji mogłoby naruszyć jego konkurencyjną pozycję na rynku. Powinien też określić, które konkretnie zawarte w danym dokumencie informacje mają być wyłączone z udostępniania (przeważnie nie będzie podstaw do utajnienia całego dokumentu). Ponadto, wniosek taki należy złożyć w terminie, o którym mowa w art. 16 ust. 3 u.i.ś. Organ zwrócił uwagę, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na sformułowanie jednoznacznych wniosków o skutecznym złożeniu przez przedsiębiorcę zastrzeżenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.i.ś. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podał, że nie dopatrzył się przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, bowiem decyzja z dnia 5 listopada 2020 r. w zakresie określonym w pkt 4, 5, 6 i 9 planu ruchu była bezprzedmiotowa na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wniosek odwołującej się należało nadal rozpatrzyć, z tym że na gruncie przepisów u.i.ś. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciwie [...] , reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie można uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy tymczasem organ powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić decyzję organu I instancji oraz umorzyć postępowanie I instancji w całości. Z uwagi na powyższe zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wnosząca sprzeciw argumentowała m. in., że postępowanie zainicjowane przez Okręgowy Urząd Górniczy we W. , a zakończone decyzją organu I instancji z 29 grudnia 2023 r. nie powinno w ogóle się toczyć, bowiem w sprawie istnieje ostateczna decyzja organu II instancji z 27 listopada 2023 r., która kończyła postępowanie administracyjne w sprawie, gdyż je umarzała. Zatem organ I instancji nie był w ogóle uprawniony do procedowania i dlatego obie wydane decyzje (z 27 listopada 2023 r. oraz zaskarżona decyzja) są błędne z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym świetle postępowanie toczące się przed organem I instancji powinno podlegać umorzeniu. Na koniec wnosząca sprzeciw podkreśliła, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jako całości niezbędne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem – jak wynika z wyroku WSA w Gliwicach z 10 kwietnia 2024 r. – sprawa wciąż się toczy, a decyzja organu II instancji z 27 listopada 2023 r. w części umarzającej postępowanie organu I instancji była nieprawidłowa. W odpowiedzi na sprzeciw Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jego oddalenie. Wskazał m. in., że zarzuty są nieuzasadnione, a w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem decyzja z dnia 27 listopada 2023 r. dotyczyła i rozstrzygała kwestię udostępnienia przez organ I instancji informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś decyzja organu I instancji z dnia 29 grudnia 2023 r., dotyczy udostępnienia przez ten organ informacji o środowisku. Odnosząc się z kolei do przywołanego w sprzeciwie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2024 r., organ wskazał, że wyrok ten potwierdza prawidłowość działania Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, którego wyrazem jest decyzja z dnia 27 listopada 2023 r., w zakresie uchylenia decyzji z dnia 5 listopada 2020 r., w części odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w pkt 4, 5, 6 i 9 Planu ruchu. Wyrok ten potwierdził również konieczność rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku [...] z dnia 16 września 2020 r. w zakresie określonym w pkt 4, 5, 6 i 9 planu ruchu na podstawie przepisów u.i.ś. Wynikiem tego rozpatrzenia była właśnie decyzja z dnia 29 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw okazał się być niezasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX-el., teza 7). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Organ odwoławczy wskazał m. in., że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie m. in. "rozważenia interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji" żądanej przez Fundację oraz w zakresie skuteczności złożenia przez przedsiębiorcę zastrzeżenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.i.ś. W aktach sprawy, na podstawie których rozstrzygał organ I instancji (i które są również do dyspozycji Sądu), znajdują się szczątkowe ilości dokumentów i są to w dużej części dotychczasowe decyzje oraz orzeczenia WSA i NSA. W tej sytuacji organ I instancji powinien wziąć pod uwagę także inne okoliczności, wskazane przez organ odwoławczy i na tą okoliczność przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe. Dokumentację starał się uzupełnić Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, jednak – co oczywiste – to nie on jest organem właściwym do ewentualnego udostępnienia dokumentacji będącej w zainteresowaniu Fundacji, a jest nim Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego, do którego trafił pierwotny wniosek. Stąd zasadnie zastosowano art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał nadto, że nie dopatrzył się przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, bowiem decyzja z dnia 5 listopada 2020 r. w zakresie określonym w pkt 4, 5, 6 i 9 Planu ruchu była bezprzedmiotowa na gruncie przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej, a wniosek należało rozpatrzeć, z tym, że na gruncie przepisów u.i.ś. W tym zakresie, odnosząc się do treści sprzeciwu, Sąd zwraca uwagę, że wypowiada się tu jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Organ będzie też miał na uwadze treść wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. III SA/Gl 117/24, który sprawę rozpoznawał merytorycznie i jest wiążący. Jest bowiem prawomocny. Wskazano w nim m. in., że okoliczność, iż wnioskodawca powołał się na przepisy dotyczące udostępniania informacji publicznej "(...) nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia przez organ wniosku na podstawie właściwych przepisów ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko." W sprawie związanej z niniejszym postępowaniem orzekał merytorycznie również WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. III SA/Gl 515/23, który to wyrok także jest prawomocny. Obecnie Sąd nie może zatem przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a § 2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.