II SA/Gl 876/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [1], na działki nr [2] o pow. 0.0408 ha – przeznaczoną pod projektowaną drogę oraz nr [3] o pow. 0.0265 ha i nr 325/3 o pow. 0.1353 ha – stanowiące resztę dzielonej nieruchomości. W decyzji tej wskazano m.in., że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność J. B. w [...], M. B.-K. w [...], M. S. w [...], A. R. w [...] i I. B.S. w [...]. Wskazano także, że zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., działka nr [2] przejdzie na własność Gminy G. z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy klauzuli umieszczonej na tej decyzji, stała się ona ostateczna z dniem [...]r. W związku z brakiem zgody byłych właścicieli działki nr [1] na wypłatę odszkodowania za tą nieruchomość w wysokości zaproponowanej przez Zarząd Dróg Miejskich w G., pismem z dnia [...]r. wnieśli oni o wszczęcie postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania w trybie administracyjnym. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...]r., Nr [...] , ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na kwotę 19.494,00 zł. Jednocześnie zobowiązał Gminę G. do wypłaty tego odszkodowania na rzecz poprzednich współwłaścicieli wg posiadanego udziału własności, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli byli właściciele. Zarzucili naruszenie art. 130 ust. 2 w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie za podstawę ustalenia należnego odszkodowania opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej w sposób nieprawidłowy. Wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie należnego odszkodowania w wysokości 34.704,00 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przy ustalaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...]r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. T.-K. Wartość rynkową określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Analizą objęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi i zajętymi pod drogi publiczne, które miały miejsce na terenie miasta G. w okresie od [...]r. do [...]r. Dokonując analizy tego operatu organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wycena została sporządzona niezgodnie z obowiązująca regulacją prawną. Nie określono w operacie podstawy prawnej wyceny, a w szczególności nie wskazano, czy została ona dokonana w oparciu o ust. 1, czy ust. 2 pkt 1 przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Organ zarzucił dalej, że rzeczoznawca cytuje ten przepis w jego nieaktualnym brzmieniu. W obecnym brzmieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia nakazuje objęcie analizą jedynie transakcji gruntami przeznaczonymi, a nie już zajętymi pod drogi. Dodatkowo analizie takiej ma zostać poddany jedynie rynek lokalny, albowiem wbrew wskazaniom rzeczoznawcy w tych sprawach nie znajduje zastosowania § 26 rozporządzenia. W przypadku braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi zastosowanie winien znaleźć § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca nie odniósł się do trendu czasowego, a analizowane transakcje miały miejsce ponad rok przed datą sporządzenia operatu. Zarzucono także, iż organ pierwszej instancji nie ustalił w swojej decyzji odszkodowania przypadającego każdemu z byłych współwłaścicieli, a jedynie ustalił kwotę odszkodowania za całość nieruchomości. W ocenie organu w stosunku do byłych współwłaścicieli winny być wydane odrębne decyzje. Skargę na powyższą decyzję ostateczną wniosła Gmina G. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, ustawa o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), nie pozwala na obrót nieruchomościami gruntowymi zajętymi pod drogi publiczne (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06). Zatem brak jest działek zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby być przedmiotem transakcji rynkowych, co potwierdziła analiza rynku lokalnego. W tej sytuacji rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy oparł się na zbiorze transakcji obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, chociaż omyłkowo podał, że wziął pod uwagę transakcje gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Nie godząc się ze stanowiskiem organu odwoławczego w kwestii nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę trendu czasowego, skarżąca wskazała, że operat został zaktualizowany na dzień wydania decyzji, co znajduje swoje potwierdzenie w aktach sprawy. Brak określenia kwot odszkodowania przypadających poszczególnym byłym współwłaścicielom skarżąca tłumaczy tym, iż pomimo nieaktualnych na dzień wydania decyzji podziałowej wpisów w księdze wieczystej, organ pierwszej instancji ustalił prawidłowo wysokość ich udziałów, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 136 kpa wywodząc, iż w kwestiach niewyjaśnionych organ odwoławczy mógł przeprowadzić postępowanie dowodowe we własnym zakresie. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz brak możliwości wypowiedzenia się przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa, albowiem zaskarżona decyzja została doręczona J. B., podczas gdy na etapie postępowania odwoławczego był on reprezentowany przez pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, wskazując na niedopuszczalność wniesienia skargi przez gminę w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję w pierwszej instancji. W piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestnik postępowania J. B. wniósł o oddalenie skargi podzielając argumentację Wojewody tak co do braku legitymacji skargowej po stronie skarżącej Gminy, jak i co do meritum sprawy. Z kolei skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] r. zwróciła uwagę, iż uwzględnienie trendu czasowego w operacie nastąpiło poprzez przyjęcie współczynnika 1,15, co odpowiada wzrostowi cen nieruchomości w analizowanym okresie. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 565/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę odrzucił. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę G., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 489/10, uchylił powyższe postanowienie, przesądzając o dopuszczalności skargi. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżąca w obszernych wywodach przedstawiła argumentację przemawiającą za istnieniem po jej stronie legitymacji skargowej. Na rozprawie w dniu [...]r. uczestnik postępowania J. B. działając w imieniu własnym i pozostałych uczestników wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z kolei z § 36 ust. 3 rozporządzenia, przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w [...]r. W operacie tym poddano analizie transakcje, jakie miały miejsce najpóźniej w [...]r. Decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania została wydana w dniu [...]r. Już sam upływ dwóch lat pomiędzy datą ostatniej przyjętej do analizy transakcji, a datą wydania decyzji stanowi o tym, że przyjęte w operacie ceny nie są aktualne na dzień wydania decyzji. W niczym tego faktu nie zmienia stwierdzenie przez rzeczoznawcę, że operat jest nadal aktualny na dzień [...]r. Takie twierdzenie jest zaprzeczeniem wskazywanego przez skarżącą zastosowania współczynnika wzrostu cen. Gdyby nawet zgodzić się, że współczynnik taki uwzględniał trend czasowy i dynamikę wzrostu cen na rynku nieruchomości, to został on uwzględniony na dzień sporządzenia operatu ([...]r.), nie zaś na dzień wydania decyzji. Organ nie może bezkrytycznie przyjmować wyjaśnień i oświadczeń rzeczoznawcy. Zarówno operat szacunkowy, jak i jego aktualizacja podlegają ocenie przez organ tak, jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym. Ponadto zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organu odwoławczego, że rzeczoznawca majątkowy nie wskazał precyzyjnie, na jakiej podstawie prawnej dokonał wyceny, ani też, że przyjęte do analizy transakcje dotyczyły wyłącznie nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Próba naprawienia tych błędów przez skarżącą poprzez zawarcie w skardze stosownych wyjaśnień nie mogła konwalidować uchybień organu pierwszej instancji. Przyjęcie bowiem, że w niniejszej sprawie dopuszczalna jest skarga gminy pomimo, że jej organ wydawał decyzję w pierwszej instancji, w żadnym wypadku nie może służyć uzupełnianiu braków poczynionych przez ten organ. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, na co również zwraca uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do analizy rynku nieruchomości dokonywanej w trybie § 36 ust. 1 możliwe jest przyjęcie transakcji jedynie z rynku lokalnego. Rynek ten należy jednak w przypadku tak dużego miasta jakim są G. rozumieć zawężająco. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na terenie miasta ceny nieruchomości zróżnicowane są w zależności od lokalizacji w poszczególnych jego dzielnicach. Ta kwestia również nie została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa nie jest trafny, albowiem jak wynika z akt sprawy pełnomocnik J. B.– r.pr. J. T. wypowiedział pełnomocnictwo ze skutkiem na dzień [...] r., o czym poinformował organ odwoławczy pismem z dnia [...]r. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona. Podzielić natomiast należy zarzut skarżącej, że brak decyzji polegający na nie wymienieniu w treści jej rozstrzygnięcia ustalonych kwot odszkodowania przypadających poszczególnym byłym właścicielom, mógł zostać usunięty poprzez wydanie decyzji reformacyjnej, po uzupełnieniu przez organ odwoławczy materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Wojewody, jakoby w stosunku do każdego z byłych współwłaścicieli miała być wydana odrębna decyzja. Nie ma bowiem przeszkód do objęcia jedną decyzją wszystkich jej adresatów. Wadliwe stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, zaś organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie weźmie powyższe pod rozwagę. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też nie uchybia regułom procedury administracyjnej, zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd nie badał natomiast kwestii dopuszczalności skargi i związanej z tą kwestią legitymacji skargowej Gminy G. Ta sprawa została bowiem przesądzona w powołanym już wyżej postanowieniu NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., a dokonana w tym orzeczeniu wykładnia wiąże Sąd w niniejszym postępowaniu na zasadzie art. 190 p.p.s.a.