II SA/Gl 876/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B., należącego do H. i E. G., jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazano m.in., że przedmiotowy zbiornik zlokalizowany jest w sąsiedztwie z granicą działki nr [...] należącej do obecnie skarżącego D. S. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że odległość pokrywy tego zbiornika od granicy z działką skarżącego wynosi 2,5 m. Odległość ta spełnia zatem warunki określone w § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Dodatkowo wskazano, że zbiornik ten jest nowy, szczelny, a ponadto został bez zastrzeżeń zgłoszony do użytkowania wraz z budynkiem mieszkalnym w dniu 19 maja 2010 r. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji udział w charakterze stron brali zarówno inwestorzy, jak i skarżący. Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania przez skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ przedstawił rozważania odnośnie wykładni art. 28 k.p.a. w zakresie rozumienia interesu prawnego, a następnie stwierdził, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz 1623 z późn. zm.). Na poparcie swojego stanowiska organ odwołał się do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. W skardze na tę decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez odmówienie mu przyznania przymiotu strony. W uzasadnieniu skarżący odwołał się do innego postępowania administracyjnego w sprawie zanieczyszczania jego posesji ściekami bytowymi pochodzącymi z nieruchomości H. i E. G., prowadzonego na podstawie przepisów o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Postępowanie to zakończone zostało prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn.. akt II SA/Gl 1187/10. Skarżący powołując się na uzasadnienie tego wyroku wskazał m.in., że w tamtym postępowaniu organy nie były władne do wydania nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego, ani też do nadzoru działania innych organów na gruncie Prawa budowlanego. Zwrócił też uwagę, że Sąd wyraźnie wskazał mu, jako stronie postępowania, ścieżkę na której powinien dochodzić ochrony swojego interesu prawnego. Sąd stwierdził bowiem, że skarżący może domagać się interwencji organów nadzoru budowlanego. W ocenie skarżącego z wyroku tego wynika, że Sąd jednoznacznie wskazał, że ma on interes prawny w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że w dacie orzekania nie był mu znany wyrok w sprawie II SA/Gl 1187/10. Stwierdził też, że samo stwierdzenie w tym wyroku, że skarżący może poszukiwać ochrony prawnej domagając się interwencji organów nadzoru budowlanego, nie przesądza, że uzyska on automatycznie przymiot strony w takim postępowaniu. Organ zaznaczył, że w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego mogą być prowadzone różne postępowania administracyjne i w każdym z nich inaczej będzie się kształtował ich zakres podmiotowy. Konkludując, w powołaniu na wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., sygn.. akt II OSK 245/10, organ stwierdził, że obowiązek doprowadzenia szamba do prawidłowego stanu technicznego można egzekwować jedynie od właściciela lub zarządcy takiego obiektu. To oznacza, że nakazy, które można by było nałożyć na właściciela nie rodzą po stronie skarżącego żadnych uprawnień i nie nakładają na niego żadnych obowiązków. W ocenie organu interesu prawnego nie można też w niniejszym postępowaniu wywodzić z treści art. 144 Kodeksu cywilnego, albowiem przepis ten powinien mieć zastosowanie na gruncie stosunków cywilnoprawnych, nie zaś administracyjnoprawnych. W piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania E. G. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, przy czym wnioski te nie zostały uzasadnione. W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę oraz wywiodła, że przepis art. 144 k.c. może stanowić podstawę interesu prawnego skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. pełnomocnicy skarżącego i uczestnika postępowania podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Tego rodzaju uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wyjaśnienie sprawy w sposób odpowiadający przepisom postępowania administracyjnego mogłoby doprowadzić do odmiennych wniosków, w szczególności w kwestii wykładni i zastosowania art. 28 k.p.a. Nie zostało w sprawie wyjaśnione, na podstawie jakich przesłanek organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu prowadzone było w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę zauważa, że postępowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego mogło się toczyć w różnych trybach. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji organ przyjmuje, że postępowanie toczyło się w trybie art. 66 ustawy i nie tłumaczy przy tym motywów takiego ustalenia. Ta okoliczność jest natomiast istotna dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kręgu stron postępowania. Zarówno bowiem w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjęto, że w postępowaniu, którego przedmiotem byłaby legalność obiektu budowlanego, z reguły przymiot strony przysługuje właścicielom sąsiednich nieruchomości. Podobnie przyjmuje się w postępowaniu dotyczącym doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Powoływane przez organ odwoławczy stanowisko w kwestii kręgu stron postępowania, dotyczy wyłącznie postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Wskazać też przyjdzie, że organ pierwszej instancji ani w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, ani tez w wydanej przez siebie decyzji nie powołał przepisów, w oparciu o które prowadzone było przed nim postępowanie dotyczące przedmiotowego szamba. Zwrócić należy też uwagę, iż nawet gdyby kontrolowane postępowanie było w istocie postępowaniem w trybie art. 66 Prawa budowlanego, to i tak nie sposób podzielić argumentacji organu, że w każdym wypadku i w każdej sprawie stroną takiego postępowania będzie wyłącznie właściciel lub zarządca nieruchomości. Nie sposób tez podzielić argumentacji, że przepisy prawa cywilnego nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do wywodzenia interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, które opiera się na poglądzie, iż stroną postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca, stwierdzić przyjdzie, że skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że stanowisko to, jakkolwiek prawidłowe co do zasady, to jednak może doznawać wyjątków w konkretnych, indywidualnych sprawach. W szczególności wyjątki takie będą miały miejsce w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego i wynikających stąd obowiązków właściciela obiektu dotyczy interesu prawnego innych osób. Nie można z góry wykluczyć sytuacji, w której zakres i charakter nałożonych obowiązków w kwestii usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości będzie dotyczył interesu prawnego innych osób, zwłaszcza osób mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich, na które może oddziaływać sposób użytkowania obiektu budowlanego. Z tego względu konieczne było przeanalizowanie przez organ odwoławczy statusu prawnego skarżącego z punktu widzenia możliwości uznania go za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie wyjaśniając w sposób dostateczny tej okoliczności organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a., a uchybienie to, jak zaznaczono na wstępie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje też powoływany przez skarżącego wyrok tut. Sądu z dnia 6 kwietnia 2010 r. w sprawie II SA/Gl 1187/10 i wyrażona w uzasadnieniu tego wyroku ocena prawna. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jakkolwiek w powołanym wyroku nie została wprost sformułowana teza, że w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego skarżącemu będzie przysługiwał przymiot strony, to jednak właśnie tak należy odczytywać intencję tego rozstrzygnięcia. Tak też odczytuje ją sam skarżący. Odmienna interpretacja prowadziłaby do podważenia zasady zaufania obywateli do organów i instytucji demokratycznego państwa prawa. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie ta uwaga organu odwoławczego, która odnosi się do nieznajomości treści powołanego wyroku. Orzeczenia sądów administracyjnych wraz z uzasadnieniami są bowiem powszechnie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl Zaskarżona decyzja wydana została w dniu 26 września 2011 r., podczas gdy omawiany wyrok tut. Sądu pochodzi z kwietnia 2011 r., a zatem jego treść mogła być znana organowi. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał za wadliwą zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., co spowodowało konieczność jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności. W szczególności organ przeprowadzi dogłębną i wszechstronną ocenę w zakresie istnienia interesu prawnego skarżącego, przy uwzględnieniu, że źródłem tego interesu mogą być również przepisy prawa cywilnego. Zwróci też uwagę, że żądanie skarżącego dotyczyło m.in. zbadania szczelności przedmiotowego szamba. Gdyby w wyniku przeprowadzonego postępowania okazało się, że szambo nie jest szczelne, to mając na uwadze jego odległość od granicy z działką skarżącego, oceny wymagało również i to, czy w wyniku tej nieszczelności mógłby zostać naruszony jego interes prawny. Nie jest przy tym wystarczające stwierdzenie, że odległość szamba od granicy z działką sąsiednią spełnia wymogi warunków technicznych. W sytuacji, kiedy organ dojdzie do przekonania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony, rozpozna merytorycznie jego odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.