II SA/Gl 877/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi W. G. (G.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 maja 2024 r. nr SKO.OS/41.9/223/2024/6435/BL w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy M. z dnia 14 marca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) postanowieniem z dnia 10 maja 2024 r. nr SKO.OS/41.9/223/2024/6435/BL, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia W. G. (dalej – Skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy M. (dalej – organ I instancji) z dnia 14 marca 2024 r. nr [...], którym zawieszono postępowanie w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom właścicielom gruntów oznaczonych działkami nr 1 i 2 położonymi w T., którzy spowodowali zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oznaczone działkami nr 3 i 4 położonymi w T., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wspomnianym postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r. organ I instancji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom właścicielom gruntów oznaczonych działkami nr 1 i 2 położonymi w T., którzy spowodowali zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oznaczone działkami nr 3 i 4 położonymi w T., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. W jego uzasadnieniu wyjaśniono, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K wszczął na wniosek Skarżącego postępowanie o legalizację urządzenia wodnego w postaci przepustu betonowego o średnicy 600 mm i długości 61,55 m zlokalizowanego na działce nr 2. Wskazano następnie, że przepust ten jest również przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji w trybie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm. – dalej u.p.w.). Z tego też względu, a także powołując się na decyzję kasacyjną Kolegium z dnia 20 października 2023 r. nr [...] uznał, że uprzednie wydanie decyzji w sprawie legalizacji urządzenia wodnego na działce nr 2 przez Zarząd Zlewnii Wody Polskie, jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 234 ust. 3 u.p.w. W zażaleniu z dnia 18 marca 2024 r. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W motywach środka zaskarżenia podniósł, że Kolegium w decyzji kasacyjnej zasygnalizowało, aby organ I instancji rozważył przekazanie sprawy Zarządowi Zlewni, jako organowi właściwemu w sprawach legalizacji urządzeń wodnych (art. 190 u.p.w.). Skoro takie postępowanie jest prowadzone przed wspomnianym organem, to – zdaniem Skarżącego - zachodzi podstawa do umorzenia postępowania toczącego się przed Wójtem Gminy. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie Zarządu Zlewni w materii legalności urządzenia wodnego usytuowanego na działce nr 2 nie ma charakteru prejudycjalnego. Kolegium postanowieniem z dnia 10 maja 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach postanowienia organ odwoławczy prawidłowość zawieszenia uargumentował podobnie, jak organ I instancji tym, że betonowy przepust na działce 2 jest także przedmiotem prowadzonego postępowania przed Wójtem Gminy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności tego urządzenia wodnego, w ocenie Kolegium, warunkuje więc wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 234 ust. 3 u.p.w. W skardze z dnia 29 maja 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżący zarzucił postanowieniu Kolegium: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "zagadnienia wstępnego", polegającą na przyjęciu, że jeżeli organ administracji uznaje się za niewłaściwy we wniesionej do tego organu sprawie administracyjnej, to rozstrzygniecie sprawy przez organ właściwy, stanowi zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania przed organem niewłaściwym; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego i należytego rozpatrzenia sprawy oraz dowolną jego ocenę skutkującą nierozpoznaniem istoty sprawy, w tym brakiem umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość; b) art. 107 § 3 w związku z art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, przejawiające się w braku wskazania wyczerpująco faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz brak dostatecznego wyjaśnienia stanowiska, uniemożliwiającego stronie zrozumienie podstaw wydanego postanowienia; c) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie; d) art. 65 k.p.a. (przekazanie według właściwości) poprzez jego niezastosowanie w sprawie; e) art. 105 § 1 k.p.a. (umorzenie z uwagi na bezprzedmiotowość) poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie Kolegium do uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego. W skardze zawarto również żądanie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie prowadzone przez Dyrektora Zarządu Zlewni jest samodzielnym postępowaniem i które nie pozostaje w związku ze sprawą toczącą się przed organem I instancji. Zdaniem Skarżącego, sporna kwestia winna być rozstrzygnięta w trybie art. 190 u.p.w. Z tej racji brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania, które w rzeczywistości jest bezprzedmiotowe. Zaakcentowano, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie czyni zadość wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności nie odnosi się do zarzutów zażalenia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór dotyczy tego, czy toczące się postępowanie przed Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o zakłócenie stosunków wodnych. Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dokonując wykładni zacytowanego przepisu wskazać należy, że zagadnienie wstępne, to wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 97). Ponadto zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 21 września 2001 r. sygn. akt I SA 2314/00 (Lex nr 55746) "Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne." Dodać należy, że musi to być kwestia, której rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (zob. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2378/10, Lex nr 1138155; z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 2480/21, Lex nr 3307976). W tym kontekście wyjaśnienia wymaga zależność pomiędzy postępowaniami prowadzonymi na podstawie art. 190 u.p.w. i art. 234 ust. 3 u.p.w. Zgodnie z art. 190 ust. 1 u.p.w., jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację. Natomiast w myśl art. 190 ust. 13 u.p.w., jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 190 ust. 1 u.p.w., lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Z kolei, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może nałożyć na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (art. 190 ust. 14 u.p.w.). Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 u.p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Hipotezy norm dekodowanych z przepisów art. 234 i art. 190 u.p.w. są różne. Norma z art. 234 ust. 3 u.p.w. ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 190 ust. 1 u.p.w. stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku wykonania w warunkach samowoli urządzenia wodnego. W ramach tej procedury badana jest zgodność tego urządzenia z aktami wymienionymi w art. 190 ust. 2 u.p.w., a także czy zostało ono wykonane zgodnie z zasadami określonymi w art. 187 u.p.w. Zauważyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 1 u.p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Norma z tego przepisu dotyczy jednak innego rodzaju działań niż samowolne wykonanie urządzenia wodnego, ponieważ w takiej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 190 ust. 1 u.p.w., a nie art. 234 ust. 3 u.p.w. Wywieść stąd należy, że postępowania prowadzone na podstawie art. 190 ust. 1 i art. 234 ust. 3 u.p.w. nie są względem siebie konkurencyjne. Każde z nich jest autonomiczne i dotyczy odmiennych kwestii. Stwierdzenie to uzasadnia z kolei tezę, że wbrew stanowisku organów obu instancji wydanie rozstrzygnięcia w materii naruszenia stosunków wodnych (art. 234 ust. 3 u.p.w.) nie jest warunkowane uprzednim wydaniem decyzji w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego. Inną kwestią jest to, czy przedmiot sprawy zamyka się w hipotezie art. 190 ust. 1 u.p.w., czy też powinny być prowadzone dwa równoległe postępowania, tj. w trybie art. 190 ust. 1 i art. 234 ust. 3 u.p.w. Zagadnienie to znajduje się jednak poza granicami rozstrzyganej sprawy. Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.