II SA/Gl 878/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. F. – M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo - mieszkalnego ( warsztat) na usługi naprawy i konserwacji urządzeń elektrycznych wraz z powierzchnią biurową, na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 i 2, obręb L., przy ulicy [...] w B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działki których dotyczył wniosek położone są na terenie dla którego miasto nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył obszar w którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Na jej podstawie stwierdzono, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik J. F. M. wskazując, że w zawiadomieniu które otrzymała skarżąca podany był błędny adres obiektu, którego dotyczyła decyzja, stąd brak było jej wcześniejszego zainteresowania tą sprawą. Nadto podniosła, że wcześniejsza inwestycja w postaci budowy garażu została zrealizowana niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, która przewidywała obsadzenie terenu działki zielenią izolacyjną wzdłuż jej granicy. Ponadto pas zieleni przylegający do przedmiotowej posesji został zabrukowany. Dlatego skarżąca wniosła o przywrócenie stanu poprzedniego. W treści odwołania wskazała również, że na jej posesji znajduje się unikatowa i bardzo cenna kolekcja entymologiczno - ornitologiczna o statusie prywatno-społecznym. Zdaniem odwołującej się planowana zmiana sposobu użytkowania sąsiedniego budynku może spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, dlatego domaga się szczegółowych informacji na temat typu oddziaływanie tej inwestycji i jej szkodliwości oraz podanie w tym zakresie pełnych parametrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu terenu. Wnioskowana funkcja stanowi rozszerzenie istniejącej funkcji oraz kontynuację funkcji istniejących obiektów usługowych w obszarze analizowanym, teren posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, nadto teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i występuje zgodność z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało na prawidłowo przeprowadzoną analizę uwarunkowań przestrzennych w formie graficznej i opisowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziło, że w przedmiotowej decyzji przewidziano wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej, środków łączności oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi ( pkt 2.7). W decyzji ustalono, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a ponadto określono stosowne wymagania w zakresie ochrony środowiska, poprzez wprowadzenie stosownych zakazów dla inwestora w zakresie wskazanych uciążliwości i wymóg ich ograniczenia do terenu wnioskowanej nieruchomości ( pkt 2.2). Ponadto budynek objęty inwestycją nie został wpisany do ewidencji, czy rejestru zabytków oraz nie jest chroniony na podstawie przepisów odrębnych, dlatego nie określono w decyzji warunków w tym zakresie ( pkt 2.3-2.5). Kolegium wskazało również, że ewentualne naruszenie przez wnioskodawcę warunków decyzji będzie mogło stanowić podstawę do wystąpienia przez odwołującą się do organu nadzoru budowlanego ze stosownym wnioskiem. W odniesieniu do błędnie wskazanego adresu inwestycji w zawiadomieniu skierowanym do odwołujących się SKO stwierdziło, iż była to omyłka wynikająca z błędnie odczytanego we wniosku adresu, co nie miało jednak wpływu na postępowanie z uwagi na prawidłowo podane numery działek objętych inwestycją oraz złożone w terminie przez skarżących odwołanie. Kolegium wskazało również, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest realizacji inwestycji w postaci budowy garażu objętej inną decyzją, jak również nieprawidłowości wynikające z realizacji innej decyzji o warunkach zabudowy. Z decyzją SKO nie zgodziła się J. F. M. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając, że w zawiadomieniu które otrzymała o wszczęciu postępowania błędnie wskazano adres inwestycji co spowodowało, że nie brała czynnego udziału w postępowaniu. Wskazała również, że na działkach objętych inwestycją można prowadzić działalność która nie będzie szkodliwa, a taka jej zdaniem do tej pory była tam prowadzona. W treści skargi opisała na czym polegała szkodliwość tej działalności. Nadto stwierdziła, że wydana decyzja organu I instancji zawiera nieprawdę w pkt. 2.4 w którym określa, że nie dotyczy ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, podczas gdy w domu skarżącej mieści się "A". Zarzuciła również, że decyzja nie odnosi się do likwidacji pasa zieleni na którym zrobiono prywatny parking oraz do faktu, że wcześniejsza inwestycja budowy domu oraz garażu została zrealizowana niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na skargę SKO w B. potrzymało swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w treści skargi oraz wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu pozwalającym Sądowi na wzruszenie tych orzeczeń w oparciu o przepisy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.- zwanej dalej: p.p.s.a.) . W ocenie Sądu Prezydent Miasta B. oraz SKO w B. zasadnie doszły do przekonania, że w sprawie zostały spełnione niezbędne wymogi pozwalające na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo- mieszkalnego na usługi napraw i konserwacji urządzeń elektrycznych wraz z powierzchnią biurową, na działkach oznaczonych nr: 1, 2, przy ul. [...] w B. W szczególności prawidłowo został wyznaczony wokół terenu planowanej inwestycji obszar wskazany w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w którego ramach przeprowadzona została analiza urbanistyczna. Analiza ta dowiodła, że zabudowa sąsiednich nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na stwierdzenie, że spełniony został wymóg w zakresie kontynuacji funkcji i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, że planowana zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku spełnia także pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz.647 z późń. zm.). Teren planowanej inwestycji posiada bowiem dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego sposobu użytkowania tego obiektu. Teren inwestycji nie wymagał również, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wydana decyzja pozostawała wreszcie w zgodzie z przepisami odrębnymi. Z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Zatem niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy doczynienia. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, należy wskazać, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji lub możliwość wystąpienia potencjalnych zagrożeń dla działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niego działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 84/07 - LEX nr 394773 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Łd 8/13, LEX nr 1310646). W dalszej kolejności wskazać należy, że w myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy powinna pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Wyliczenie to ma charakter przykładowy. Podkreślić jednakże należy, że wymienione przepisy mogą stanowić przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, tylko w zakresie w jakim kształtują możliwość zabudowy. Niewątpliwie przepisy te nie regulują ochrony prywatnych kolekcji ornitologiczno – entymologicznych, w której posiadaniu jest skarżąca, a w związku z którą to kolekcją domaga się zmiany wydanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zmiany sposobu użytkowania działek sąsiednich. Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. W świetle art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 627 z późn. zm.) decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji podlega uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do form ochrony przyrody wymienionych w tym przepisie. Wojewódzki konserwator przyrody upoważniony jest do dokonywania uzgodnień decyzji ustalających warunki zabudowy w stosunku do wszystkich inwestycji, jeżeli spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: - lokalizacja inwestycji planowana jest na pewnym obszarze, - obszar ten objęty jest ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Bez wątpienia więc obszarami tymi są między innymi parki krajobrazowe, rezerwaty, obszary chronionego krajobrazu, nie jest takim obszarem natomiast teren inwestycji na której zlokalizowany ma być zakład naprawy sprzętu elektrycznego. Kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2013r., sygn. akt II SA/Gd 5/12, LEX nr 1128218 ). Przedmiotowa decyzja nie podlegała również uzgodnieniom z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych o czym wyraźnie stanowi art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem z całą pewnością działki objęte decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie należały do wyżej wymienionej kategorii. Wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie nie znajdują również zastosowania przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem art.64 ust.1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków odnośnie obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Zgodnie z art. 7 pkt 1-4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( tekst jedn. Dz. U. nr 162, poz.1568, z późń. zm.) formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że działki których dotyczy zaskarżona decyzja nie leżą w obszarze objętym opieką konserwatora zabytków, a umiejscowiony na nich budynek nie należy do obiektów objętych ochroną konserwatora. Sąd nie podzielił również zarzutu ograniczenia udziału skarżącej w postępowaniu poprzez błędnie wskazany adres inwestycji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Faktem jest, że organ I instancji błędnie wskazał adres wnioskowanego przedsięwzięcia podając ul. [...], podczas gdy prawidłowy adres to ul. [...]. Mając jednak na uwadze, że w tym samym zawiadomieniu wskazane były prawidłowo numery działek pozwalające na właściwą identyfikację miejsca planowanej inwestycji, nie sposób się zgodzić z twierdzeniem, że ograniczyło to prawa strony do udziału w postępowaniu. Nadto wskazać należy, że przed wydaniem decyzji skarżąca została zawiadomiona o sporządzeniu analizy istniejącego zagospodarowania oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Następnie strona skarżąca otrzymała odpis decyzji wraz załącznikami i wniosła odwołanie od tej decyzji, korzystając z przysługujących jej w tym zakresie uprawnień. Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek dopiero wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych ( por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2012r., sygn. akt II OSK 414/11, LEX nr 1252061 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Rz 622/12, LEX nr 1343248). W odniesieniu do pozostałych zarzutów stwierdzić należy, że nie dotyczą one zaskarżonej decyzji i nie mogą stanowić przedmiotu rozpoznania w niniejszej sprawie. Sąd dostrzega, że wydana decyzja może naruszać interes faktyczny skarżącej z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji, jednakże tego rodzaju naruszenie nie daje podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. W takiej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).