II SA/Gl 882/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik ( spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi C. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy U. po rozpatrzeniu wniosku E. i R. Z. ustalił warunki zabudowy terenu dla dobudowy garażu do budynku [...] na nieruchomości położonej w U. oznaczonej jako działka nr A. Pismem z dnia [...] r. C. W. wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. przekazało sprawę Wójtowi Gminy U. do załatwienia według właściwości. W uzasadnieniu podało, że wniesionego pisma nie można traktować jako odwołania, gdyż ten środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji nieostatecznych i tylko podmiotom, które brały udział w postępowaniu zakończonym wydaniem takiego rozstrzygnięcia. Tym samym skoro C. W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji ostatecznej to, zdaniem Kolegium, jej pismo zatytułowane jako odwołanie należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy U. i sprawę przekazać do załatwienia zgodnie z właściwością temu organowi. Postanowienie to na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO w B. z dnia [...] r. nr [...]. Oba te postanowienia zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 133/05. W toczącym się równolegle postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy U. działając na wniosek C. W. uchylił w wyniku wznowienia postępowania opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że wydana na wniosek R. i E. Z. decyzja z dnia [...] r. nie została doręczona C. W. właścicielce działki nr B graniczącej z działką inwestorów, a wobec tego na jej wniosek z dnia [...] r. należało wznowić postępowanie w sprawie. Po wznowieniu postępowania i stwierdzeniu wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wójt Gminy U. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił swoją wcześniejszą decyzję. Jednocześnie z uwagi na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy U. nr [...] z dnia [...] r. ( opublikowanego w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. nr [...], poz. [...]) umorzył postępowanie z wniosku R. i E. Z. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Wskazanym planem miejscowym ustalone bowiem zostało przeznaczenie terenu działki inwestorów, a zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu tylko w przypadku braku planu miejscowego. Ta ostatnio wymieniona decyzja po rozpatrzeniu odwołania C. W. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 151 § 1 pkt 2 tej ustawy. Uzasadniając to orzeczenie Kolegium wskazało, że Wójt Gminy U. podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, gdyż w sprawie zaistniały zarówno przesłanki uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji tego organu jak i umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarga C. W. na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 400/05. W konsekwencji opisanych rozstrzygnięć ponownie rozpatrując odwołanie C. W. z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło jego niedopuszczalność. W podstawie prawnej tego postanowienia SKO wskazało na przepis art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu zaś podało, że skoro decyzja Wójta Gminy U. z dnia [...] r. została uchylona prawomocną decyzją, to w pełni uzasadnione było stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania. W skardze na to postanowienie C. W. zarzuciła, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i domagała się jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jak wynika z treści uzasadnienia orzeczenia, SKO "nawet w najdrobniejszym przecinku nie wykonał wskazań sądu co do dalszego toku postępowania po uchyleniu uprzedniej decyzji". W przeświadczeniu skarżącej jest to działanie celowe, niedopuszczalne i zmuszające ją do wniesienia skargi i ponoszenia kolejnych zbytecznych kosztów. Niewykonanie wskazań sądu powoduje też, że nie ma ona możliwości dokonać merytorycznej oceny skarżonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Podało, że pierwszymi czynnościami w sprawie do jakich jest zobligowany organ II instancji w związku z wniesionym odwołaniem to badanie formalne wniesionego środka odwoławczego zmierzające do ustalenia przesłanek jego dopuszczalności. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność dokonywania kontroli wymogów formalnych wskazuje, że pierwsze takie czynności powinny się skoncentrować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania, a dopiero w dalszej kolejności powinna zostać przeprowadzona kontrola zachowania terminu. Dlatego też, skoro prawomocnym wyrokiem WSA podtrzymano rozstrzygnięcie uchylające decyzję, od której skarżąca złożyła odwołanie, Kolegium kierując się zasadą szybkości postępowania podjęło zaskarżone postanowienie, gdyż podejmowanie stosownych czynności w sytuacji, gdy brak jest już przedmiotu zaskarżenia wpłynęłoby na zbędne przedłużenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku Sąd uznał bowiem, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, a tylko to upoważniało go do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Jak wynika z uzasadnienia skargi oparta została ona na zarzucie sprowadzającym się do niewykonania przez SKO w B. wskazań Sądu zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/GL 133/05. W uzasadnieniu tego wyroku nakazano SKO w B. przekazanie pisma C. W. Wójtowi Gminy U. celem nadania mu prawidłowego biegu, a następnie rozpatrzenie zawartego w odwołaniu wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zarzut skargi znajduje oparcie w przepisie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Użyty w zacytowanym przepisie zwrot normatywny " w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu ( lub podmiotów ) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego ( por. rozważania dotyczące wykładni art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym < Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.> odpowiadającego treścią art. 153 p.p.s.a. zamieszczone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/07 w: OSP 1999, z.5, poz. 101 z glosą Barbary Adamiak ). W doktrynie prawa administracyjnego powszechny jest pogląd, że na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość sprawy pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności stron w danym postępowaniu z uwzględnieniem następstwa prawnego. Na tożsamość zaś sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony ( uprawnienia ) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny ( B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy administracyjnej. W : Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego Nr 1/200, s 8). W glosie do przywołanego wyroku Sądu Najwyższego B. Adamiak wskazała też, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu traci swoją moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować też zmiana ( po wydaniu orzeczenia sądowego ) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia ( tj. zawierającego ocenę prawną ) w przewidzianym do tego trybie. Odnosząc te ustalenia do oceny legalności kontrolowanego postępowania zakończonego postanowieniem SKO o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez C. W. należy wskazać, że stan faktyczny sprawy rozstrzygniętej kwestionowanym orzeczeniem nie był tożsamy ze stanem faktycznym sprawy oznaczonej sygn. akt II SA/Gl 133/05. W szczególności SKO w B. wydając postanowienie z dnia [...] r. w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a., które było kontrolowane następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie posiadało informacji o wydaniu dzień wcześniej, a to w dniu [...] r. przez Wójta Gminy U. decyzji opartej na przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylającej wcześniejszą decyzję tego organu i umarzająca postępowanie w sprawie. Powyższa okoliczność nie była też w dacie wyrokowania w sprawie II SA/Gl 133/05 wiadoma Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W tym miejscu zgodzić się należy z poglądem SKO w B., że wspomniana wyżej decyzja utrzymana następnie w mocy decyzją SKO zmieniła stan faktyczny sprawy czyniąc niedopuszczalnym w sensie przedmiotowym rozpatrzenie odwołania C. W. od decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...]r., bowiem decyzja ta jako prawomocnie wyrugowana z obrotu prawnego utraciła swój byt w rozumieniu prawnym. Sąd akceptuje też mającą oparcie w stanowisku doktryny wykładnię art. 134 k.p.a. zastosowaną w sprawie przez Kolegium, że przyjęta w tym przepisie kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ II instancji powinien skoncentrować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności ( por. Komentarz do art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego w : G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze, 2005 ). W sprawie brak było też potrzeby przekazania przez organ odwoławczy wniesionego przez skarżącą odwołania do organu I instancji, bowiem organ II instancji dysponował całością akt sprawy przekazanych mu przez WSA w trybie art. 286 § 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się wyroków w sprawach II SA/Gl 133/05 i II SA/Gl 400/05. Zasadnie w tej sytuacji SKO w B. uznało, że przekazanie odwołania C. W. wraz z aktami sprawy do organu I instancji w sytuacji, gdy brak było możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 132 k.p.a. naruszyłoby wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.