II SA/Gl 885/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 2, 3, 7, 8, 14 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w M., stanowiącej własność J. S., a oznaczonej jako pgr. "1". Jednocześnie stwierdzono w decyzji, że wywłaszczenie odbywa się bez odszkodowania zgodnie z art. 8 ust. 7 cyt. ustawy, gdyż dotyczy części nieruchomości o całej powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna pod budowę drogi państwowej w M. Wnioskiem z dnia [...] r. K. S. wystąpił do Starosty Powiatowego w M. o wypłatę odszkodowania z tytułu zajęcia przez gminę przed dniem 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną przedmiotowej nieruchomości. Jako podstawę roszczenia wnioskodawca powołał art. 73 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Po rozpatrzeniu wniosku Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Organ administracji stwierdził bowiem, że postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest bezprzedmiotowe wobec rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, w wyniku którego Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej działki, na mocy wcześniejszej decyzji z 1969 r. W odwołaniu od decyzji K. S. zarzucił błędne przyjęcie przez organ I instancji, że rozstrzygnięta jest kwestia odszkodowania za wywłaszczony grunt. Od wypłaty odszkodowania odstąpiono, gdyż wywłaszczony grunt nie przekroczył 1/4 wielkości gospodarstwa rolnego. Tymczasem zasadą polskiego porządku prawnego jest dokonywanie wywłaszczenia za odszkodowaniem. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zdaniem organu, skoro przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na mocy decyzji o wywłaszczeniu z 1969 r., brak podstaw do ustalenia odszkodowania, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a przy tym brak dokumentu, potwierdzającego że K. S. jest następcą prawnym J. S. W ocenie organu, nie mógł też odnieść skutku zarzut nieustalenia odszkodowania w decyzji z [...] r. o wywłaszczeniu, gdyż nie podlega ona kontroli w niniejszym postępowaniu, a w decyzji tej rozstrzygnięto, że odszkodowanie nie przysługuje. Jednakże zdaniem organu odwoławczego, brak przesłanek do ustalenia odszkodowania winien prowadzić do wydania decyzji odmownej, a nie – do umorzenia postępowania. W skardze do sądu administracyjnego K. S. domagał się uchylenia decyzji Wojewody jako wydanej z naruszeniem art. 73 ustawy z 1998 r. oraz art. 21 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalne jest wywłaszczenie bez odszkodowania, gdyż pozostaje to w sprzeczności z podstawowymi zasadami porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, dodając że decyzja o wywłaszczeniu zapadła przed wejściem w życie Konstytucji RP. W toku rozprawy sądowej skarżący oświadczył, że jest jedynym spadkobiercą J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W niniejszej sprawie zostało zaś wykazane, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość, stanowiącą poprzednio własność poprzednika prawnego skarżącego na mocy przywołanej wyżej decyzji o wywłaszczeniu, wydanej w trybie ustawy z 1958 r. Zatem skutek prawny w postaci pozbawienia własności nastąpił z datą uzyskania waloru prawomocności tejże decyzji. W tym stanie rzeczy wykluczyć należy przypadek z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., jako że w dniu wejścia w życie tej ustawy nieruchomość stanowiła już własność Skarbu Państwa. Tymczasem przepis ten dotyczy przejścia własności z mocy prawa nieruchomości, która nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub gminy. Zresztą, w niniejszej sprawie co jest oczywiste, skarżący nie legitymuje się decyzją stwierdzającą nabycie przez Skarb Państwa lub gminę własności przedmiotowej nieruchomości, w której zostałby wykazany jako poprzedni właściciel, wydaną w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Stąd też brak podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 tej ustawy. Zważyć nadto przyjdzie, że z mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Abstrahując od spornej w orzecznictwie kwestii, czy regulacja ta dotyczy wywłaszczenia przed dniem wejścia tej ustawy, to i tak regulacja ta nie mogłaby stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/GL 938/12 (LEX nr 1296155), jeżeli do wywłaszczenia doszło w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie własności na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, do skutków takiego przejęcia nie można stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem decyzja z dnia [...] r. jednoznacznie stwierdzała, że wywłaszczenie odbywa się bez odszkodowania zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji, nie przewidywał zaś odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości w określonych przypadkach. Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie dopiero na mocy ustawy nowelizującej z dnia 22 listopada 1973 r. (Dz. U. Nr 48, poz. 282). Jednakże ustawa ta nie zawiera żadnej regulacji w zakresie wypłaty odszkodowania w przypadku wydania decyzji o wywłaszczeniu bez odszkodowania na gruncie art. 8 ust. 7 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Brak zatem podstawy prawnej do przyznania odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, wskazać przyjdzie, że o ile w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu nie zachodził przypadek z art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. (w brzmieniu pierwotnym), a zatem decyzja ta narusza prawo w części odmawiającej przyznanie odszkodowania, jej wzruszenie możliwe jest jedynie w odrębnym trybie nadzwyczajnym. Dopóki jednak rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, nie ma podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, iż w niniejszej sprawie nie sposób ferować zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP z 1997 r., skoro wywłaszczenie nastąpiło przed jej wejściem w życie. Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają zaś na podstawie i w granicach prawa. Skoro obowiązujący porządek prawny nie przewiduje materialnoprawnej podstawy do wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., które odbyło się bez odszkodowania, a możliwości jego ustalenia nie przewidywały także przepisy w dacie wydania decyzji, nie było możliwe uwzględnienie roszczeń skarżącego ani w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r. – Przepisy wprowadzające ... Zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw