II SA/Gl 887/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie prowadzonych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z [...] r. W. D. oraz podpisani pod nim R. D., Z. P., K. W. oraz A. Je. zwrócili się do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o wstrzymanie niezwłocznie prac górniczych na ich nieruchomościach. Z dalszej treści pisma wynika, że jest to kontynuacja prowadzonej już wcześniej korespondencji w przedmiocie budowy Kopalni [...]. Autorzy pisma kwestionują wykonywanie na ich nieruchomościach prac związanych z przeprowadzaniem sieci gazociągów przesyłowych – (rurociągi kopalniane, rurociągi technologiczne) uznając, że prowadzenie jakichkolwiek prac nie jest możliwe bez prawa dysponowania gruntem, a takiego prawa inwestor nie posiada, gdyż w dalszym ciągu toczy się szereg postępowań związanych z pozwoleniem na budowę, czy w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie autorów pisma najpierw powinny zakończyć się prawomocnie sprawy związane z prawem do gruntu, następnie związane z pozwoleniem na budowę. Dalej autorzy pisma podnoszą, ze zagadnienia dotyczące przesyłu paliw sieciami gazowymi, tzw. gazociągami stanowi odrębne zagadnienie załatwiane odrębną decyzją niezależną od wydobycia kopalin, odbywającego się na podstawie pozwolenia na budowę górniczego obiektu budowlanego pn. "Budowa Kopalni [...]". Tym niemniej nie może być mowy o przesyłaniu gazu, podczas gdy nie została uregulowana kwestia budowy zakładu górniczego. Niewątpliwie przysył paliwa następuje dopiero po jego wydobyciu. Wskazując na obowiązujące w tym zakresie uregulowania prawne, autorzy pisma podkreślili, że stwierdzone działania inwestora prowadzą do budowy zakładu górniczego, a nie budowy sieci gazowych. Na powyższe pismo Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. odpowiedział pismem z dnia [...] r. Wyjaśnił w nim, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzją z dnia [...] r. udzielił [...] W. - [...] w S. pozwolenia na budowę górniczego obiektu budowlanego i zatwierdził projekt budowany pn. "Budowa Kopalni [...]". Decyzja ta jako ostateczna nadal pozostaje w obrocie prawnym (próby jej wzruszenia - uchylenia, stwierdzenia jej wygaśnięcia, czy nieważności czy też wznowienia postępowania nie zostały uwzględnione). Faktem jest natomiast, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wstrzymał prowadzenie prac objętych tym pozwoleniem postanowieniem z dnia [...] r., a następnie kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów uprawniających go do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Inwestor wnioskiem z dnia [...]r. wystąpił do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o wydanie pozwolenia na wznowienie prac budowlano- montażowych na wskazanych nieruchomościach, powołując się na ostateczną decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Wskutek wniesienia skargi na do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ostateczną decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K., Sąd ten zawiesił postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewody [...]. Fakt zawieszenia postępowania, nie jest równoznaczny z wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, a zatem inwestor dysponuje ostateczną decyzją organu nadzoru górniczego zezwalającą na wznowienie prac budowlano- montażowych na wymienionych nieruchomościach, a odmienne twierdzenie wyrażone w piśmie z dnia [...] r., nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Organ nadzoru górniczego nie jest kompetentny do oceny wymienionych wcześniej decyzji Prezydenta Miasta R. i Wojewody [...], mocą których inwestor uzyskał zgodę na wejście w teren nieruchomości celem realizacji planowanej inwestycji. Sądy administracyjne wypowiadające się w tej sprawie nie podzieliły natomiast zarzutów skarżących. W tym stanie sprawy polemika z podnoszonymi w piśmie twierdzeniami i zarzutami w zakresie oceny czy budowane obiekty zakładu górniczego – gazociągi i metanolociągi służą do wydobycia gazu czy też do przesyłu wydobytego już gazu jest bezprzedmiotowa. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. przekazał zainteresowanym, że pismem z dnia [...] r. inwestor powiadomił go o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych w ramach budowy Kopalni [...], zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...]r., powołując się na wykonalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 824/10 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i prowadzenie gazociągów przesyłowych. Uwzględniając powyższe brak jest podstaw prawnych do kwestionowania przez organ nadzoru - Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. legalności przeprowadzonych prac budowlano- montażowych na wymienionych nieruchomościach. Pismem z dnia [...] r. (wpływ do organu w dniu [...]r.) A. J., W. D., R. D., I. P. i K. W. złożyli odwołanie od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. "i niepodjęcie działań a (powinno chyba być "w") sprawie zagospodarowania złoża kopaliny naftowej [...] w mieście R., budowy rurociągów wydobywczych kopalni". Podniesiono, iż inwestor – prywatny przedsiębiorca górniczy, bez zajęcia stanowiska przez organ nadzoru budowlanego w czasie 30 dni, przystąpił samowolnie do robót budowlanych "według własnego prawa dzikiego zachodu", dokonując zajęcia pół naftowych bez wykazania się prawem dysponowania dla całej działki budowlanej inwestycji (składającej się z wielu działek określonych geodezyjnie). Działanie takie, bez wydania właściwych decyzji jest oczywistą samowolą budowlaną. Wskazali, że dla terenu górniczego [...] do chwili obecnej nie zrealizowano ustawowego obowiązku sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 53 prawa geologicznego i górniczego. Wskazując na art. 32 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Praw budowlanego stwierdzili, że pozwolenie na budowę może być wydane po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskaniu wymaganych przepisami szczegółowymi pozwoleń, uzgodnień i opinii, gdy tymczasem Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. nie wywiązał się z tych obowiązków. Wskazali na duży wpływ działalności górniczej – [...] SA- na otaczające środowisko, co powinno skutkować przygotowaniem odpowiedniej dokumentacji potwierdzającej zgodność inwestycji z przepisami prawa. Tymczasem w tej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa i narażenia mieszkańców osiedla mieszkaniowego [...] w R. Wskazując na przepisy techniczne dopuszczające budowę przedmiotowych rurociągów, niezbędne fazy postępowania zarzucili, iż nie przeprowadzono wymaganego postępowania, m.in. brak kart charakterystyki dla substancji chemicznych z poszczególnych odwiertów. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność wyżej opisanego odwołania. W motywach organ podał, że merytoryczne rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym określonej sprawy może nastąpić tylko wtedy, gdy wstępna kontrola wykaże dopuszczalność odwołania. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in. zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (nie została doręczona), albo gdy działanie organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno- techniczną (B.Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. Beck Warszawa 2011, s.502). Z akt niniejszej sprawy wynika, że odwołujący wnieśli odwołanie od pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. Nie to decyzja administracyjna. Nie istnieje zatem przedmiot zaskarżenia. Pismo to należy uznać za informację udzieloną przez organ pierwszej instancji, którą należy zaliczyć do czynności materialno- technicznych. Organ dodał, że treść art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawia jakiejkolwiek sfery uznania. Wobec powyższego orzeczono jak w osnowie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli R. D., W. D., A. J. i I. P., domagając się uchylenia zarówno rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzających rozstrzygnięć organu pierwszej instancji. Nadto zawnioskowali o wstrzymanie wykonania decyzji urzędów górniczych pierwszej i drugiej instancji, które zezwalały na realizację inwestycji budowy kopalni [...] w miesiącu [...]r. w osiedlu mieszkaniowym R., gdyż może to wywołać trudne do odwrócenia zmiany i stwarza zagrożenie dla życia, zdrowia, środowiska oraz mienia w znacznych rozmiarach. Podnieśli, iż do chwili obecnej, pomimo upływu 17 lat, nie został zrealizowany ustawowy obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 53 prawa górniczego i geologicznego. Wskazali na inne rozstrzygnięcia wydane przez sądy administracyjne. Przedstawili proces budowy kopalni, wydawane w tym zakresie wyroki zwracając uwagę na naruszenia proceduralne, a mianowicie naruszenia art. 7, art. 77, a w rezultacie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ich ocenie pozwolenie na budowę przedmiotowej kopalni utraciło ważność z mocy art. 162 Kodeksu, a inwestycja jako taka nie mogła być dalej realizowana. Tylko bierność organów doprowadziła, w ich ocenie, do ominięcia przez inwestora przepisów prawa. W rezultacie doprowadziło to do zaboru mienia przez podmiot górniczy. Dodali, że budowa zakładu górniczego w osiedlu mieszkaniowym narusza dyrektywy europejskie a nadto powoduje zagrożenie bezpieczeństwa jego mieszkańców (m.in. powodowane wybuchami, promieniowaniem cieplnym czy wyciekiem paliwa lub gazu). Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargi W. D., I. P. i A. J., a zarządzeniem z dnia 8 marca 2012 r. Sąd ten pozostawił wniosek R. D. o wstrzymanie wykonania decyzji urzędów górniczych pierwszej i drugiej instancji bez rozpoznania, wobec braku dokładnego oznaczenia przedmiotu wskazanego wniosku poprzez podanie dat i numerów decyzji, których wstrzymania wykonania domagał się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego i sprowadza się do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez W. D., R. D., I. P. i A. J. od pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. Uznanie, że odwołanie jest niedopuszczalne stanowi konsekwencję stanowiska organu odwoławczego, że wymienione wyżej pismo nie jest decyzją administracyjną. Jak wynika z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie od niego odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w kilku miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 Kodeksu ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Z artykułu tego wynika, że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania sprawy z tym, że sprawy te mogą być załatwiane w innej formie. Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie Kodeksu i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 tego Kodeksu. Podsumowując należy stwierdzić, że w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (finansowego), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Należy jeszcze wspomnieć, że istnieje także pojęcie decyzji w ujęciu procesowym. W tym ujęciu decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę ( wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z 20 lipca 1981 roku, sygn. akt SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego,OSP;1982, z.9, p.169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. jest w istocie informacją tego organu i odpowiedzią na pismo W. D. oraz R. D., Z. P., K. W. i A. J., w którym nie zawarto żądania konkretnego działania organu. Stąd też nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a jedynie informuje o toku postępowania w zakresie kwestionowanych robót budowlanych prowadzonych przez inwestora na m.in. terenie, jak należy wnosić z tego pisma, nieruchomości pozostających ich własnością. Dokonując analizy tego pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. w świetle art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego trzeba wskazać, że pismo to nie tylko nie zawiera oznaczenia go jako decyzja, co jak wspomniano powyżej nie przesądzałoby o jego charakterze, ale trudno doszukać się innych istotnych składników decyzji, a przed wszystkim podstawy prawnej czy konkretnego rozstrzygnięcia (oraz jego uzasadnienia faktycznego i prawnego). W ocenie składu orzekającego pismo z dnia [...] roku jest jedynie informacją skierowaną do zainteresowanych i w istocie odpowiedzią na ich pismo skierowane do tego organu, wyjaśniającą stan faktyczny i prawny niewątpliwie skomplikowanej sprawy związanej z budową Kopalni [...]. Potwierdzeniem tego jest przedstawienie szeregu decyzji wydawanych w sprawie, przywoływanie licznych wyroków sądów administracyjnych wydanych czy to w sprawie udzielonego inwestorowi pozielenia na budowę obiektu górniczego, czy w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na zajęcie nieruchomości w celu założenia i prowadzenia gazociągów przesyłowych. Można zastanawiać się, czy po otrzymaniu pisma zainteresowanych z dnia [...] r. organ nie powinien dążyć do wyjaśnienia motywów jego złożenia, a tym samym wezwać jego autorów do sprecyzowania żądań w nim zawartych. Jeśli nawet uznać zaniedbania organu w tym kierunku, to mogą one jedynie prowadzić do ewentualnego kwestionowania przez skarżącego bezczynności organu. Nie mogą jednak doprowadzić do stwierdzenia, że pismo organu będące odpowiednia na powyższe pismo zainteresowanych jest decyzją administracyjną. Konkludując należy stwierdzić, że kwestionowane pismo z dnia [...] roku nie mogło zostać zakwalifikowane do decyzji administracyjnych, a w związku z tym nie przysługiwało od niego odwołanie, co przesądza o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Kierując się powyższym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) skarga podlegała oddaleniu.