II SA/Gl 887/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na zarządzenie Burmistrza Pszczyny z dnia 27 marca 2008 r. nr GK/403/08 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2) zasądza od Burmistrza Pszczyny na rzecz skarżącego kwotę 94 (dziewięćdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów przejazdu. Zaskarżonym w niniejszej sprawie zarządzeniem z dnia [...] , Nr [...] , w sprawie określenia sposobu wykonania uchwały Rady Miejskiej, Burmistrz P. ustalił regulamin naliczania opłat za wywóz odpadów komunalnych, stanowiący załącznik nr 1 do tego zarządzenia (§ 1). Jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia organ wykonawczy Gminy wskazał art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. Z kolei jako akt podlegający wykonaniu w drodze wydanego zarządzenia wskazano uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 20 grudnia 2007 r., Nr XVII/177/07, w sprawie przejęcia przez Gminę P. obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych stałych, utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych stałych (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2008 r., Nr 23, poz. 549 z późn. zm.), zwanej dalej uchwałą nr 177. W zarządzeniu określono ponadto wzór pisemnej informacji o wysokości opłaty, terminie jej zapłaty, sposobie wyliczania i uiszczenia oraz możliwości zmiany wysokości opłaty wraz z harmonogramem wywozu, stanowiący załącznik nr 2 (§ 2). Treść zarządzenia miała zostać podana do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie na stronach internetowych Urzędu Miejskiego w P. oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń tego Urzędu (§ 3). Zarządzenie miało wejść w życie z dniem [...] r. (§ 4). W załączniku nr 1 do zaskarżonego zarządzenia, stanowiącym regulamin naliczania opłat za wywóz odpadów komunalnych, ustalono wzór wyliczenia tych opłat będący iloczynem ilości osób zameldowanych, stawki jednostkowej za osobę za miesiąc oraz ilością miesięcy. Ustalono też, że ilość osób zamieszkujących daną nieruchomość ustalana będzie na podstawie danych Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w P. (ewidencja ludności). Określono ponadto, że niezgodności pomiędzy danymi z ewidencji a liczbą osób faktycznie zamieszkujących właściciel nieruchomości może wykazać zaświadczeniem wystawionym przez odpowiednie organy. Wskazano, jakie w szczególności dokumenty mogą stanowić tego rodzaju zaświadczenia, okres ich ważności oraz skutki zmian w ciągu miesiąca kalendarzowego. Skargę na powyższe zarządzenie, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł w trybie art. 101 u.s.g. obecnie skarżący J.P. . Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie zapisów uchwały nr 177 poprzez błędną interpretację pojęcia mieszkaniec nieruchomości utożsamiane w zaskarżonym zarządzeniu z osobą zameldowaną. Zarzucił też naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez żądanie przedstawienia danych wrażliwych, których przetwarzanie jest zabronione. Dalej zarzucił naruszenie zasady ekwiwalentności świadczenia – opłaty za wywóz odpadów oraz zachwianie zasady sprawiedliwości i równości ponoszenia obowiązków publiczno-prawnych poprzez obciążenie opłatą gospodarstw, w których odpady nie są wytwarzane, zaś zaniechanie jej poboru tam, gdzie osoby zamieszkują stale lecz nie są zameldowane. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia względnie o stwierdzenie jego niezgodności z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił obszernie argumenty, które w jego ocenie stanowią poparcie wniesionych zarzutów. Uzasadnił ponadto naruszenie własnego interesu prawnego zaskarżonym zarządzeniem powołując się na prowadzone w stosunku do niego postępowania egzekucyjne w administracji z tytułu nieuiszczonych opłat za osoby, które od kilkunastu lat nie zamieszkują w Polsce. W odpowiedzi na skargę Burmistrz P. wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie kosztów postępowania oraz o zobowiązanie Wojewody [...] do dostarczenia akt sprawy z wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga jest bezzasadna. Stwierdził, że zameldowanie w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych służy rejestracji danych o miejscu pobytu osób oraz ochronie interesów samych zainteresowanych. Pojęcie zameldowania użyte w zaskarżonym zarządzeniu nie wychodzi poza ramy upoważnienia zawartego w uchwale nr 177. Wskazał też, że zarządzeniem z dnia [...] r. zmienił zaskarżone zarządzenie poprzez odniesienie się przy naliczaniu opłat do osób zamieszkujących daną nieruchomość a nie zameldowanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych organ wskazał, że w jego ocenie zaskarżone zarządzenie nie wymaga złożenia zaświadczenia, które zawierałoby takie dane. Chodzi jedynie o stwierdzenie, że dana osoba przebywa poza miejscem zameldowania, nie zaś o wskazanie przyczyn tego pobytu. W ocenie organu oparcie się wyłącznie na oświadczeniach mieszkańców doprowadziłoby do nadużyć. Dodatkowo w ocenie organu skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Nie jest bowiem rolą ani organu, ani sądu domyślać się o jakie osoby przebywające za granicą chodzi skarżącemu oraz jakich sytuacji dotyczą wskazane w skardze postępowania egzekucyjne. Uzasadniając wniosek o dostarczenie akt postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę [...], organ wskazał, że rozpatrując w tym postępowaniu podobne zarzuty Wojewoda podzielił stanowisko Burmistrza P. co do braku niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. Prawomocnym postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 r. Sąd zwolnił skarżącego z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. skarżący podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wskazał, że zmiana zarządzenia nastąpiła po interwencji u Wojewody Śląskiego. Organ jest doskonale zorientowany w zakresie osób zamieszkujących nieruchomość skarżącego, zaś działania organu są celowo nakierowane na jego osobę z powodu ujawnienia przez niego powiązań organu z prywatnym przedsiębiorcą. Wniósł też o zasądzenie kosztów dojazdu do Sądu oświadczając, że użył do tego celu prywatnego samochodu. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Na pytanie Sądu wskazał, że zaskarżone zarządzenie jest kierowane do mieszkańców P. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona, aczkolwiek zasadniczo z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia zbadać należało dopuszczalność skargi w świetle art. 101 u.s.g., w szczególności wobec zarzutu organu co do braku wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Przesądzić zatem należało m.in., czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, a tym samym, czy został naruszony jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu skarżący, jako adresat norm ustanowionych zaskarżonym zarządzeniem ma interes prawny w kwestionowaniu zasad i sposobu obliczania i pobierania opłat za wywóz odpadów komunalnych, a konkretnie w kwestionowaniu niezgodnego z prawem określenia przesłanek do pobierania tych opłat. Naruszenie interesu prawnego strony skarżącej będzie miało bowiem miejsce w sytuacji, kiedy poddany kontroli przepis prawa miejscowego byłby niezgodny z prawem, a jednocześnie może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego. Kwestionowany w niniejszej sprawie akt wprowadza określenie przesłanek skutkujących uznaniem, że przedmiotowa opłata jest wymagalna. Taka sytuacja rodzi po stronie adresata zaskarżonego zarządzenia obowiązek uiszczenia opłaty również w przypadku nie wykazania stosownym zaświadczeniem faktu nie zamieszkiwania pod danym adresem. Zgodnie natomiast z art. 6b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, opłaty nieuiszczone w wyznaczonym terminie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalenie podstawy prawnej wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sposób sprzeczny z przepisami prawa naruszałoby zatem interes prawny skarżącego. Skarżący przed skierowaniem skargi do Sądu wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czym wypełnił warunek formalny określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga została wniesiona w terminie. Ponadto, zgodnie ze złożonym na rozprawie oświadczeniem pełnomocnika organu, uchwała nr 177 będąca podstawą do wydania zaskarżonego zarządzenia pozostaje w obiegu prawnym. Uchwała ta zachowuje też nadal moc, albowiem nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i postępowanie w sprawie nie jest bezprzedmiotowe, co powoduje, że brak jest przeszkód do jej merytorycznego rozpoznania. Przystępując zatem do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia w pierwszej kolejności należy dokonać jego zakwalifikowania do kategorii aktów normatywnych organów samorządu terytorialnego ze względu na przesłankę mocy obowiązywania lub adresata tego zarządzenia. W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego to taki akt normatywny, który zawiera normy prawne generalne i abstrakcyjne oraz zawiera regulacje nie tylko zasad funkcjonowania administracji podporządkowanej organowi wydającemu dany akt. Oczywiście nie jest to pełny katalog kryteriów przypisywanych aktom prawa miejscowego. Jednakże wymienione cechy mają charakter podstawowy i jeżeli dany akt normatywny adresowany jest do nieokreślonego indywidualnie adresata, dotyczy sytuacji powtarzalnych (a nie jednorazowej) i reguluje prawa bądź obowiązki podmiotów znajdujących się poza administracją publiczną – spełnia podstawowe cechy aktu prawa miejscowego. Zaskarżone zarządzenie niewątpliwie zawiera normy generalne i abstrakcyjne adresowane do ogółu mieszkańców P. . Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednym z takich przepisów szczególnych jest przepis art. 94 u.s.g, który nie znajdzie jednak zastosowania w stosunku do aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do ich wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję organu, podstawy prawnej ich wydania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Sprzeczność z prawem zachodzi również w przypadku przekroczenia ustawowej delegacji do wydania aktu lub pominięcia w akcie elementów, które na mocy przepisów rangi ustawowej winny się w nim znaleźć, przy czym stanowienie aktów prawa miejscowego następuje wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe zmusza zatem do rozważenia okoliczności mających na celu ustalenie właściwości organu wydającego zaskarżony akt oraz jego opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie można przy tym uznać, że skoro dany akt wydał nieuprawniony organ, to nie jest on aktem prawa miejscowego. Ustalenie, że dany akt wydał organ nieuprawniony jest istotnym uchybieniem skutkującym podjęciem środków prawnych zmierzających do jego wyeliminowania. Odmienny pogląd prowadziłby do wniosków trudnych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. W niniejszej sprawie rozprawa miała miejsce po upływie jednego roku do daty wydania zaskarżonego zarządzenia, a przy uznaniu, że to zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego – na Burmistrzu Miasta nie ciążył obowiązek obligatoryjnego przedkładania tego aktu organowi nadzoru (wniosek a contrario z art. 90 ust. 1 u.s.g.). Tym samym skutki ewentualnego wyroku Sądu byłyby łagodniejsze niż przy założeniu, że Sąd nadzoruje akt prawa miejscowego. Podobnie brak ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie jest jedynym warunkiem uznania danego aktu za akt nie będący aktem prawa miejscowego. Brak takiego ogłoszenia aktu prawa miejscowego jest również istotnym uchybieniem, uzasadniającym wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego w związku z brakiem jego prawidłowej promulgacji. Odnosząc powyższe rozważania do treści kontrolowanego zarządzenia stwierdzić przyjdzie, że zostało ono wydane przez niewłaściwy organ, bez wyraźnej delegacji i z przekroczeniem kompetencji organu wykonawczego gminy. Zgodnie z art. 6a ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, jak również w brzmieniu obecnie obowiązującym, wyłączną kompetencję do stanowienia aktu prawa miejscowego w przedmiotowej sprawie posiadała i posiada rada gminy. Przepisy ustawy nie zawierały i nie zawierają żadnego upoważnienia dla organów wykonawczych gminy do stanowienia w tym zakresie powszechnie obowiązujących norm prawnych. Delegacja do stanowienia takich norm nie wynika też z art. 30 u.s.g., ani też z § 6 uchwały nr 177. Przez wykonanie uchwały rady gminy nie może być rozumiane jej modyfikowanie, doprecyzowanie, czy uzupełnianie. Wykonanie uchwały polega wyłącznie na wprowadzeniu jej postanowień do stosowania przez osoby i instytucje podległe służbowo organowi wykonawczemu, chyba że co innego wynikałoby z treści delegacji zamieszczonej w samej uchwale, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Nie można też uznać, aby zaskarżone zarządzenie stanowiło zbiór przepisów porządkowych. Pojęcie przepisów porządkowych wprost wynika z art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g., zgodnie z którymi przepisy porządkowe wydawane są w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli ich wydane jest niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. To, że zaskarżone zarządzenie nie jest przepisem porządkowym wynika z jego treści. Żadna z przesłanek wynikających z art. 40 ust. 3 u.s.g. nie zachodziła w zakresie wydania zaskarżonego zarządzenia. Ponadto przepisy porządkowe wydaje organ stanowiący gminy, a organ wykonawczy tylko na zasadzie wyjątku i takie zarządzenie organu wykonawczego podlega zatwierdzeniu przez radę gminy na sesji. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Z tej regulacji konstytucyjnej wypływa zasadnicza konsekwencja w zakresie stanowienia prawa miejscowego - kompetencji do stanowienia nie można domniemywać. Do stanowienia aktów prawa miejscowego koniecznym warunkiem jest wyraźne (a nie domniemane) przyznanie kompetencji do ich stanowienia w przepisach prawa materialnego. Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie weszło w materię zastrzeżoną dla wyłącznej właściwości rady gminy, stanowi ono bowiem akt prawa miejscowego. Treść zarządzenia wyraźnie określa, że przede wszystkim reguluje ono postępowanie innych osób niż pracowników organu administracji samorządowej – tym samym ma charakter abstrakcyjny i generalny i jest skierowane na zewnątrz jednostek samorządu terytorialnego. Nie ma znaczenia, że załączniki nr 1 posługuje się pojęciem "regulamin". O znaczeniu i kwalifikacji danego aktu decyduje jego treść (zakres regulacji), a nie nazwa. Ponadto zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższe oznacza, że nie ma potrzeby ustosunkowywania się do poszczególnych szczegółowych zarzutów skargi dotyczących konkretnych przepisów zawartych w zaskarżonym zarządzeniu. Skoro zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej i przez niewłaściwy organ, to Sąd zobowiązany był do stwierdzenia jego nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając jedynie zwrot kosztów przejazdu skarżącego do Sądu w dniu rozprawy, albowiem w pozostałym zakresie skarżący zwolniony został od ponoszenia tych kosztów. Ustalając wysokość kosztów przejazdu Sąd miał na uwadze przepis art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z przepisami działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594, z późn. zm.) oraz w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 z późn. zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku organu o dopuszczenie dowodu z akt postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę [...] w stosunku do zaskarżonego zarządzenia. Wskazywana przez organ okoliczność, na którą dowód ten miałby zostać przeprowadzony pozostaje bowiem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu bez względu na przeprowadzoną w tym zakresie kontrolę w trybie nadzoru, nie będąc zresztą w żaden sposób związany ustaleniami takiej kontroli. Stwierdzając nieważność zaskarżonego zarządzenia, Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jego wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. OPS 1/00 (ONSA z 2000 r., Nr 4, poz. 134), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.