II SA/Gl 887/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. W dniu 11 lutego 2021 r. P. S. (strona, skarżący) wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. S. Do wniosku załączył m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] zaliczające Z. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności. W załączonym oświadczeniu podał, że nigdzie nie pracuje i prosi o opłacanie składek emerytalnych w KRUS. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej (podpisanego przez wnioskodawcę), wynika, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i sześciorgiem dzieci, wspólnie z nimi zamieszkuje matka, Z. S., lat 80, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. Z. S. jest wdową, leczy się u neurologa, ale nie ma jeszcze postawionej jednoznacznej diagnozy, wymaga pomocy syna podczas poruszania się po domu i poza nim. Z. S. wymaga stałej opieki od sierpnia 2020 r. Syn przygotowuje posiłki, które matka spożywa samodzielnie, podaje lekarstwa, zajmuje się sprzątaniem mieszkania, umawianiem wizyt lekarskich, załatwianiem spraw urzędowych, zmianą pampersów w miarę potrzeby. W utrzymywaniu higieny osobistej matki pomaga mu żona T. S. Skarżący opiekuje się matką, nie pracuje, ostatni okres zatrudnienia to lata 2018 – 2019. płaca składki w KRUS od 1997 r. do chwili obecnej. Jest właścicielem gospodarstwa rolnego - 1,80 ha przeliczeniowego, jednakże nie pracuje w gospodarstwie, nie obsiewa pola. Skarżący ma dwoje rodzeństwa - brat mieszka na piętrze domu, nie zajmuje się matką, córka mieszka natomiast na terenie tej samej gminy w K., odwiedza matkę, kiedy ta do niej zadzwoni, średnio co 3 miesiące, uważając, że skoro brat otrzymał gospodarstwo i zamieszkuje w domu, to powinien opiekować się matką. Decyzją z dnia [...] nr[...] , Burmistrz K., na podstawie art. 104 kpa oraz art. 17, art. 32 ust.1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- dalej "u.s.r."), odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką Z. S. Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji przytoczył obowiązujące przepisy i wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 7 grudnia 2020r. oraz nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.s.r. W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust. 1b u.s.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., naruszenie art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 kpa oraz nieuwzględnienie art. 128 i 129 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że w związku z nagłym pogorszeniem stanu zdrowia matka wymaga całodobowej opieki, przez co został zmuszony do zaprzestania poszukiwania pracy i zrezygnowania z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Odwołujący wskazał, że mimo, iż ma rodzeństwo (brat mieszka w tej samej posesji), to nie utrzymują oni bliskiego kontaktu z matką, a od momentu pogorszenia się stanu zdrowia matki, relacje te załamały się. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż orzekł to organ I instancji. Przede wszystkim wyjaśniło, że w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności. Tym samym zdaniem organu odwoławczego nie można odmówić odwołującemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko dlatego, że niepełnosprawność jego matki Z. S. powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b u.s.r., albowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tak więc oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium. Według Kolegium, w niniejszej sprawie nie występuje jednak związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia a wykonywaną przez niego opieką nad matką, bowiem zakres sprawowanej opieki nad matką nie stoi na przeszkodzie do podjęcia przez niego zatrudnienia. Opieka nad matką nie ma charakteru stałego i długotrwałego Zdaniem SKO materiał dowody sprawy (wywiad środowiskowy) bezspornie wskazuje, że zakres opieki, który w istocie polega na pracach w gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów, pomoc w przygotowaniu posiłków, umawianiu wizyt lekarskich nie wymusza na odwołującym braku możliwości podjęcia zatrudnienia. W opinii SKO prowadzenie gospodarstwa domowego, robienie zakupów, wizyty u lekarzy i załatwianie spraw urzędowych, nie stanowią czynności o charakterze nadzwyczajnym i stanowią codzienną rutynę osób, które pracują zawodowo. Matka odwołującego porusza się po domu i poza nim z pomocą syna, sama spożywa posiłki, a ponadto syn nie wykonuje przy matce wszystkich czynności pielęgnacyjnych, gdyż w utrzymywaniu higieny osobistej matki pomaga mu żona. Dodatkowo SKO podkreśliło, że nieutrzymywanie kontaktów z matką lub utrzymywanie ich sporadycznie przez pozostałe dzieci, nie zwalnia ich z obowiązku opieki nad matką. Zdaniem organu odwoławczego skoro nie wyrażają woli dzielenia się opieką z bratem, mogą łożyć środki na ten cel. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas, gdy w rozumieniu przywołanego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 - dalej "u.s.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje charakter sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, a właściwie jego ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką rzeczywiście uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednak, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.s.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi natomiast cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. W konsekwencji organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka winna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Podkreślenia wymaga fakt, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.s.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości organów obu instancji, że skarżący jest zobowiązany do alimentacji wobec swojej matki, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Podobny obowiązek wobec matki ciąży również na pozostałych dzieciach. W tym względzie zgodzić się należy, że stanowiskiem organów administracji, że nieutrzymywanie lub utrzymywanie sporadycznie kontaktów z matką przez pozostałe dzieci, nie zwalnia ich z obowiązku opieki nad matką. Skoro nie wyrażają woli dzielenia się opieką z bratem, to mogą łożyć środki na ten cel. Organy zakwestionowały natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się między innymi wywiad środowiskowy, z którego wynika miedzy innymi sposób sprawowania opieki przez skarżącego. Nie jest sporne, że w opiece nad matką skarżącemu pomaga żona. Matka skarżącego jest wdową, a brat i siostra skarżącego nie chce opiekować się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącego i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznały organy, odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Sądu prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka nad matką ogranicza się bowiem do pomocy w pracach w gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów, pomoc w przygotowaniu posiłków, umawianiu wizyt lekarskich. Tym samym zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że prowadzenie gospodarstwa domowego, robienie zakupów, wizyty u lekarzy i załatwianie spraw urzędowych, nie stanowią czynności o charakterze nadzwyczajnym i stanowią codzienną rutynę osób, które pracują zawodowo. Tego rodzaju czynności wykonuje zatem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy. Matka skarżącego porusza się po domu i poza nim z pomocą osoby bliskiej - syna, sama jednakże spożywa posiłki. Syn nie wykonuje przy matce wszystkich czynności pielęgnacyjnych, gdyż w utrzymywaniu higieny osobistej matki pomaga mu żona. Wskazać przy tym należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością każdego dorosłego dziecka, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżący, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Jak zasadnie zauważono w zaskarżonej decyzji, opieka sprawowana nad matką przez skarżącego, nie jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia skarżącemu jakąkolwiek aktywność zawodową, skoro może być sprawowana tylko przez część dnia. Niewątpliwie skarżący może również skorzystać z pomocy żony, która wykonuje czynności pielęgnacyjne przy matce. Ponadto skarżący ma dwoje rodzeństwa, które również obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki i w miarę swoich możliwości winno wypełnić ten obowiązek w formie bezpośredniej opieki albo też współfinansować usługi opiekuńcze świadczone przez powołane do tego instytucje. Z obowiązku alimentacyjnego można uwolnić się jedynie w toku stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Tym samym należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 u.s.r., bowiem sprawowana przez niego opieka nad niepełnosprawną matką nie była opieką wymagającą niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mając powyższe wywody na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.