II SA/Gl 891/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...] w częściach dotyczących rozbiórki muru granicznego; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Starosty W. z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej obecnie skarżącemu P. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, przyłącza energetycznego oraz bezodpływowego osadnika ścieków na działkach nr [...] i [...], położonych w W. przy ul. [...] – w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę tarasu na poziomie 0,00 m n.p.t. od strony sąsiedniej działki nr [...]. Na skutek wniesionego odwołania od tej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1642/05, oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 23 sierpnia 2007 r. W następstwie powyższych orzeczeń, decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał skarżącemu w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku do stanu zgodnego z prawem, rozbiórkę muru granicznego do wysokości 2,20 m od poziomu terenu, wybudowanego od strony działki nr [...] oraz rozbiórkę płyty tarasowej w pasie szerokości 2,80 m od linii granicznej z działką nr [...] w terminie do dnia [...] r. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu powołano się na opisane wyżej orzeczenia organów administracji architektoniczno-budowlanej i wyrok WSA w Warszawie. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że wzdłuż granicy z działką nr [...] zrealizowany został mur wysokości 2,20 – 2,50 m, na którym oparto płytę stropową wpuszczoną drugą stroną w ścianę budynku mieszkalnego, stanowiącą jednocześnie zadaszenie wiaty. Dalej wskazano, że taki taras winien być sytuowany zgodnie z warunkami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Ponieważ ściana budynku z oknami jest zlokalizowana w odległości 4,10 m od granicy działki, to w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami taras należy rozebrać w pasie o szerokości 2,80 m. Jednocześnie wskazano, że wymieniony w sentencji mur w istocie pełni funkcję ogrodzenia, a zatem należy go rozebrać do wysokości 2,20 m od poziomu terenu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił organowi pierwszej instancji uznaniowość przy wydawaniu decyzji, a ponadto pominięcie ewentualnych innych rozwiązań umożliwiających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wskazał, że przepisy prawa przewidują możliwość sytuowania obiektów nawet w granicy z działką sąsiednią. Wskazał, że organ nie zauważył różnicy pomiędzy tarasem, a płytą stanowiącą zadaszenie przejazdu. Zwrócił uwagę, że kwestionowane przez organ roboty wykonane zostały w okresie ważności pozwolenia na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem. Wykonanie muru granicznego o wysokości powyżej 2,20 m wymaga jedynie zgłoszenia, gdy tymczasem sporny mur był objęty pozwoleniem na budowę. Wykonanie nakazu rozbiórki płyty tarasowej doprowadziłoby do katastrofy budowlanej, gdyż nie jest możliwe wykonanie takiej rozbiórki bez wykonania dodatkowej podpory w postaci ściany. Zarzucił ponadto brak możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału przed wydaniem decyzji. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części orzekającej o terminie wykonania nakazanych robót i w tym zakresie zmienił ten termin na dzień [...] r, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii zastosowania art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji, kiedy roboty wymagające pozwolenia na budowę zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obiegu prawnego. Podzielił też ustalenia tego organu co do odległości, w jakiej możliwe jest usytuowanie tarasu w odniesieniu do granicy z działką sąsiednią. Odnosząc się do kwestii wysokości muru granicznego, organ odwoławczy wskazał dodatkowo na przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym bez zgłoszenia możliwa jest budowa ogrodzenia o wysokości do 2,20 m, o ile nie jest ono sytuowane od strony miejsc publicznych. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia możliwości zapoznania się z zebranym w toku postępowania materiałem, organ wskazał, że skarżący brał udział w oględzinach, zatem jego zarzut nie znajduje uzasadnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. skarżący podtrzymując skargę wskazał dodatkowo, że organ nadzoru budowlanego nie wnosił zastrzeżeń przy odbiorze inwestycji zrealizowanej zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wskazał, że różnice w wysokościach są wynikiem szczególnie niekorzystnego ukształtowania terenu. Dodatkowo wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na wypadek uwzględnienia jego skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem jedynie w części, w jakiej dotyczą płyty tarasowej. W części natomiast odnoszącej się do muru granicznego wydane zostały z naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego. Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. W niniejszej sprawie takim orzeczeniem jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r. wydany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1642/05. Wyrokiem tym nie tylko potwierdzono zasadność kontrolowanych decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w części dotyczącej tarasu, ale również przesądzono o zakresie niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa usytuowania tego tarasu. W szczególności Sąd zwrócił uwagę na charakter części obiektu budowlanego, jaką jest sporny taras, a także wskazał, w jakiej odległości od granicy z działką sąsiednią może być usytuowany w świetle obowiązujących warunków technicznych. Te wskazania były wiążące dla organów nadzoru budowlanego, jako organów administracji publicznej, jak również są wiążące dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, a także wobec bezspornych okoliczności faktycznych, uznać przyjdzie, że zasadnie organy wszczęły i prowadziły postępowanie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie były samowolą budowlaną, o której stanowi art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonanie tych robót nastąpiło bowiem w okresie, kiedy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę i obejmowała ona swoim zakresem sporne roboty. W takiej sytuacji, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych organ nadzoru budowlanego prawidłowo przyjął, że zastosowanie znajdzie art. 51 Prawa budowlanego. W przeciwnym bowiem razie, tj. w przypadku braku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, mielibyśmy do czynienia z samowolą budowlaną, do której znalazłyby zastosowanie przepisy art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącego, jakoby przepis art. 51 Prawa budowlanego stanowił podstawę do wydania przez organ decyzji uznaniowej. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 51 ust. 1, o którym mowa w art. 51 ust. 7 oznacza, że organ w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1), albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Zauważyć przyjdzie, że mając do wyboru dyspozycję zawartą w pkt 1 lub 2 omawianego przepisu organ zastosował rozwiązanie bardziej korzystne dla skarżącego (art. 51 ust. 1 pkt 2). W przeciwnym wypadku musiałby orzec o rozbiórce całego tarasu (jako części obiektu budowlanego) na podstawie pkt 1. Zauważyć przyjdzie, że organ niezbyt trafnie posłużył się w osnowie swojej decyzji wyrazem "rozbiórka". Doprowadzenie płyty tarasu do stanu zgodnego z prawem polegać ma w istocie nie na jego rozbiórce lecz skróceniu jego płyty do wymiarów odpowiadających warunkom technicznym. Dopiero niewykonanie tego obowiązku w orzeczonym terminie nakazywałoby organowi wydanie decyzji o rozbiórce części obiektu budowlanego (tarasu) na zasadzie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że skarga w części odnoszącej się do płyty tarasu nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a. Odnośnie natomiast muru granicznego stwierdzić należy, że decyzja w tym zakresie wydana została w oderwaniu od wyników postępowania w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę. Przypomnieć wszak przyjdzie, że decyzja Wojewody z dnia [...] r. orzekała o nieważności pozwolenia na budowę jedynie w części dotyczącej tarasu. Z uzasadnienia tej decyzji wynika natomiast, że mur został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę i jego budowa nie wymagała odrębnego zgłoszenia. W takiej sytuacji nie było podstaw, aby postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego objąć także ten mur. Prawidłowo organy potraktowały mur jako ogrodzenie w rozmienieniu przepisów prawa budowlanego. Prawidłowo też organ odwoławczy zwrócił uwagę, że budowa ogrodzenia o wysokości nie przekraczającej 2,20 m nie wymaga zgłoszenia. Jednakże pominęły organy okoliczność, że przedmiotowy mur jest objęty zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, które w tej części nie zostały podważone w postępowaniu nieważnościowym. Skoro zatem obiekt ten został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, to brak było podstaw do twierdzenia, że na jego wykonanie w części przekraczającej w swojej wysokości 2,20 m wymagane było zgłoszenie. W tej zatem części kontrolowane decyzje podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.s.a. jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. O wstrzymaniu wykonalności decyzji w uchylonej części orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparte zostało na zasadzie art. 200 w zw. z art. 206 p.s.a. przy uwzględnieniu połowy poniesionych przez skarżącego kosztów proporcjonalnie do wyniku sprawy. Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 10 kpa, albowiem analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący brał udział w postępowaniu i miał możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym na każdym etapie tego postępowania. Brak natomiast poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji, z uwagi na przedmiot postępowania i jego charakter nie stanowi takiego uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzić się ono winno do wydania decyzji o umorzeniu postępowania przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji w części dotyczącej muru granicznego.