II SA/Gl 893/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu [...] w J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] r. wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) po rozpatrzeniu wniosku B. B. Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił jej pozwolenia na budowę obejmującą nadbudowę budynku o jedną kondygnację mieszkalną i zmianę użytkowania I piętra z mieszkania na pomieszczenia biurowe na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w J. Decyzja ta została doręczona m.in. [...] w J. W odwołaniu od tej decyzji w/w Zarząd [...] wniósł o jej uchylenie podnosząc, że objęta nią inwestycja wpłynie niekorzystnie na sąsiednie budynki m.in. w zakresie prawidłowego funkcjonowania wentylacji i przewodów dymowych. Zakłóci również istniejący na tym terenie ład przestrzenny z uwagi na projektowane spadki dachu budynku i rodzaj jego pokrycia. Zdaniem odwołującego się Zarządu może dojść także do realizacji inwestycji częściowo na działce sąsiedniej. Podniesiono nadto, że objęty inwestycją budynek nie ma dostępu do drogi publicznej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu. Pomimo wezwania odwołujący się nie wykazał w dostateczny sposób aby należał do tych podmiotów. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że jest on zarządcą nieruchomości w rozumieniu tego przepisu. Nie wykazał bowiem aby nieruchomość sąsiednia, pozostająca w zasięgu oddziaływania objętej postępowaniem inwestycji, tj. działka nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w J., została mu oddana w trwały zarząd. Zarząd taki mógłby zresztą dotyczyć jedynie 1/3 tej nieruchomości skoro jak wynika z wypisu z rejestru gruntów tylko w takiej części współwłaścicielem tej działki jest Skarb Państwa. O sprawowaniu takiego zarządu nie przesądza także okoliczność, że na mocy porozumienia z dnia [...] r. [...] w J. przejął zarządzanie "zasobem komunalnym" od [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w J., w ramach którego wymieniono także nieruchomość przy ul. [...]. Podstawy do uznania odwołującego się za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie stwarza też okoliczność, że Gmina J., w której imieniu występuje, jest samoistnym posiadaczem tej nieruchomości. Samoistne posiadanie jako stan faktyczny świadczący o władaniu nieruchomością nie przesądza o interesie prawnym dającym podstawę do występowania w postępowaniu, w charakterze strony. Interes taki mógłby być wykazany w oparciu o wypis z księgi wieczystej, czy też z księgi "hipotecznej", a takiego nie przedłożono. Z przyczyn podmiotowych postępowanie odwoławcze należało zatem zdaniem Wojewody [...] umorzyć. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] w J. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Przy ustalaniu przymiotu strony w rozumieniu pierwszego z tych przepisów nie można pominąć definicji strony w rozumieniu art. 28 kpa. Źródłem wymienionego tam interesu prawnego mogą być zaś również przepisy prawa cywilnego, a w szczególności prawa rzeczowego. Na prawo rzeczowe do działki nr 201 Gmina J. będzie się mogła powołać gdy dojdzie do stwierdzenia zasiedzenia tej działki przez Skarb Państwa. Prezydent J. działający jako reprezentant Skarbu Państwa złożył bowiem wniosek w Sądzie Rejonowym w J. o stwierdzenie nabycia własności tej działki w drodze zasiedzenia. Skarżący podniósł nadto, że odmowa przyznania mu przymiotu strony prowadzi do sytuacji, że nie ma podmiotu władnego do podjęcia działań zmierzających do ochrony działki nr [...] przed nadmiernym wpływem spowodowanym inwestycją na nieruchomości sąsiedniej i to w sytuacji gdy istnieje podmiot, który sprawuje faktyczny zarząd tą działką i położonym na niej budynkiem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada bowiem zdaniem Sądu prawu, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione, a które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Skarżący Zarząd jest jednostką organizacyjną (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) Gminy J. nie posiadającą osobowości prawnej (jednostką budżetową). Może być zatem zarówno stroną postępowania administracyjnego (art. 29 kpa) jak i postępowania sądowego (art. 25 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W zakresie mienia komunalnego w imieniu takiej jednostki działa jej kierownik na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez organ wykonawczy gminy (art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), który to warunek został w rozpatrywanej sprawie spełniony. Należy zatem przyjąć, że w tym zakresie skarżący Zarząd występował i występuje faktycznie w imieniu Gminy J. mającej jednocześnie status powiatu. Gminę tę reprezentuje na zewnątrz Prezydent Miasta J. (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym) sprawujący jednocześnie funkcję starosty w rozumieniu art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji mamy w sprawie do czynienia z sytuacją, że składając odwołanie Dyrektor [...] w J. działał w imieniu organu, którego decyzję tym odwołaniem zakwestionował. Prowadzi to do konkluzji, że faktycznie Prezydent J. złożył odwołanie od własnej decyzji, co jest zdaniem Sądu prawnie niedopuszczalne. Godzi to bowiem w istotę odwołania jako środka zaskarżenia. Odmienna konstatacja prowadziłaby bowiem do stwierdzenia że w drodze odwołania można kwestionować własną decyzję. Jest to bowiem niewątpliwie inna sytuacja od sytuacji gdy organ reprezentujący jednocześnie na zewnątrz jednostkę samorządu terytorialnego składa skargę do sądu administracyjnego od decyzji organu odwoławczego, wydanej w następstwie rozpoznania odwołania od jego decyzji podjętej w pierwszej instancji (pomijając całą złożoność tej kwestii zależną od poszczególnych rodzajów spraw oraz niejednolitość orzecznictwa w tym temacie, które to okoliczności pozostają bez znaczenia dla niniejszej sprawy). W konsekwencji należało przyjąć, jakkolwiek z innych względów niż stwierdził to Wojewoda [...], że w rozpatrywanej sprawie skarżącemu Zarządowi nie przysługiwał w postępowaniu administracyjnym przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 127 § 1 kpa. W takiej zaś sytuacji w świetle utrwalonego orzecznictwa postępowanie odwoławcze należało umorzyć, co też zaskarżoną decyzją orzeczono. Wobec powyższego bez znaczenia dla rozpoznania sprawy pozostaje zdaniem Sądu rozstrzygnięcie kontrowersyjnej kwestii, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący Zarząd mógł być uznany za zarządcę nieruchomości działki nr [...] w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutów skargi należy nadto podnieść, że nietrafnie podniesiono w niej naruszenie treści art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, w sytuacji gdy prawa Gminy J. w stosunku do działki nr [...] niewątpliwie realizował Prezydent J., jako jednocześnie organ rozstrzygający sprawę w pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. SJ/