II SA/Gl 893/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skarg K. K. i Z. K. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu oddala skargi. Rada Miejska T. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia opłat i kosztów za usuwanie pojazdów z dróg na wyznaczony parking strzeżony i ich parkowanie. Jako podstawę prawną aktu organ gminy powołał przepisy art. 50a i art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Powyższa uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. [...] z dnia [...] r. poz. [...]. Pismami z dnia 13 lutego 2013 r. o identycznej treści K. K. i Z. K. wezwali Radę Miasta T. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały jako podjętej bez uwzględnienia realnych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu, którymi będzie obciążony właściciel pojazdu usuniętego z drogi i przekroczeniem średnich dobowych cen na parkingu strzeżonym w T. Ich zdaniem, uchwalając stawki w maksymalnej wysokości, wynikającej z art. 130a ust. 6 ustawy, Rada Miasta T., nie wzięła pod uwagę dyrektywy ustawowej, kierując się jedynie własnym interesem, gdyż opłaty te stanowią dochód własny powiatu. Uzasadniając interes prawny, wnioskodawcy podali, że przepis prawa miejscowego stanowi podstawę do kształtowania prawa lub jednostki o charakterze publicznoprawnym, gdyż w oparciu o podjętą uchwałę mogą być na nich nałożone w drodze decyzji administracyjnej obowiązki, które dotyczą ich sfery majątkowej. Odpowiadając na wezwanie, Rada Miasta T. uchwałami z dnia [...] r., doręczonymi pełnomocnikowi wnioskodawców w dniu [...] r., odmówiła realizacji żądania. W tym stanie rzeczy K. K. i Z. K. w dniu 4 kwietnia 2013 r. wnieśli za pośrednictwem organu jednobrzmiące skargi na uchwałę z dnia [...] r., domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący ponowili zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia, podnosząc że w oparciu o ustalone w uchwale stawki, wydawana jest decyzja o zapłacie, co oznacza, że na skarżących mogą być nałożone obowiązki o charakterze administracyjnym, które dotyczą ich sfery majątkowej. W odpowiedzi na skargi Rada Miejska T. wniosła o ich oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazując że przy ustalaniu wysokości opłat, uwzględniono koszty usuwania i parkowania pojazdów oraz koszty realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 art. 130a p.r.d. Nadto, organ gminy zarzucił, że skarżący nie wykazali interesu prawnego, uprawniającego do wniesienia skargi zgodnie z art. 50 i art. 57 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wskazują jedynie na zdarzenia przyszłe, a zatem nie są bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Skargi K. K. i Z. K. na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 5 września 2013 r. połączono do wspólnego rozpoznania i orzekania. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej dla wykazania ich legitymacji do wniesienia skargi dodatkowo wskazała na konieczność uwzględnienia interesu społecznego i zbyt wąskie ujęcie pojęcia interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi podlegały oddaleniu jako wniesione przez osoby nie legitymujące się przymiotem strony bez badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do ogólnej zasady, wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nie stanowi zatem podstawy do wniesienia skargi na akt organu gminy samo zagrożenie praw chronionych (vide: Gabriela Jyż, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, LEX nr 862792). Przepis ten nie daje także podstaw do skargi osobie, która chciałaby zaskarżyć uchwałę organu gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, lecz powołując się na interes ogółu, czyli tzw. interes publiczny (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 872/99, LEX nr 48223). Zatem sama możliwa sprzeczność uchwały z prawem nie tworzy legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, który zobligowany jest do wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny (vide: wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Tymczasem w niniejszej sprawie oboje skarżący powołali się jedynie na możliwość wydania decyzji, zobowiązujących ich do poniesienia opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu wg stawek, wynikających z zaskarżonej uchwały, podjętej ich zdaniem z naruszeniem prawa, bo przy zastosowaniu maksymalnych opłat, wynikających z ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz działanie w interesie ogółu mieszkańców. Jednakże zaskarżona uchwała nie reguluje sytuacji prawnej mieszkańców Powiatu, lecz właścicieli wszystkich kategorii pojazdów, niezależnie od miejsca zamieszkania. Nie ma zatem żadnego związku ze statusem mieszkańca. Obowiązek zapłaty kosztów z tytułu usunięcia pojazdu z drogi w trybie art. 50a i art. 130a ustawy, może być bowiem nałożony na każdego właściciela pojazdu. Zatem idąc tym tokiem rozumowania skarżący byliby uprawnieni do zaskarżenia każdej uchwały rady powiatu, nie tylko Rady Miasta T., gdzie zamieszkują, gdyż teoretycznie można zakładać, że będą właścicielami dowolnej kategorii pojazdu, który zostanie usunięty z drogi na terenie każdego powiatu w Polsce. Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby doszło do wydania decyzji, nakładającej na skarżących obowiązek poniesienia kosztów za pojazd usunięty z drogi. Wówczas doszłoby do naruszenia ich interesu prawnego, co tworzy legitymację skargową i otwiera drogę do kontroli sądowej aktu prawa miejscowego. Jednak w toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących podała, że nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, zobowiązującej do zapłaty kosztów usunięcia pojazdu z drogi. Zatem w niniejszej sprawie nie sposób ferować zarzutu naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Nie oznacza to też pozbawienia ich ochrony prawnej. Jednak w obronie obiektywnie pojętego porządku prawnego mogą działać jedynie powołane do tego podmioty – prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, a wreszcie Wojewoda [...] jako organ nadzoru, do których mogą się zwrócić skarżący celem podjęcia interwencji. O ile zatem zaskarżona uchwała narusza prawo, możliwa jest sądowa kontrola wskutek skargi tych podmiotów, które nie muszą wykazać się naruszeniem interesu prawnego. W przypadku skarżących ustawodawca jednoznacznie przewidział zaś, że niezbędne jest wykazanie naruszenia takiego interesu – obowiązku lub uprawnienia. Skoro w dacie rozpoznania skarg nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, brak podstaw do przyjęcia, aby byli uprawnieni do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro legitymacja skargowa stanowi przesłankę materialnoprawną, jej brak musiał skutkować oddaleniem obu skarg na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak oddalenie skarg z braku legitymacji nie oznacza możliwości ponownego wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. W takim wypadku nie ma bowiem zastosowania przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wyłączający dopuszczalność ponownej kontroli sądowej. Dopiero wniesienia skargi przez uprawniony podmiot stwarzać też będzie podstawę do kontroli przedmiotowej uchwały w aspekcie zgodności z prawem. Nadto odnosząc się do wniosku organu gminy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać przyjdzie na brak podstaw do zgłoszenia takiego żądania w świetle art. 200, art. 202 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw