II SA/Gl 894/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. H., J. i Z. K. zwrócili się do Prezydenta Miasta K. o wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku działek oznaczonych nr 1, 2, 3, 4 i 5 o łącznej powierzchni 2842 m² zapisanych w KW 1, w stosunku do których nastąpiło przejęcie prawa do nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości – rep.A nr [...] z dnia [...] r., na rzecz Urzędu Miasta K. Uzasadniając swój wniosek wnioskodawcy stwierdzili, że materialnoprawną podstawę zawarcia umowy sprzedaży stanowił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, przy czym zawarta umowa spełniała funkcje decyzji o wywłaszczeniu. Wysokość przyznanego w umowie odszkodowania nie jest równa rzeczywistej wartości nieruchomości. Zagwarantowanie słusznego odszkodowania wynikającego z rzeczywistej wartości stanowi niewątpliwie "jeden z czynników determinujących ocenę stopnia uciążliwości wynikającej z pozbawienia własności". Niedopełnienie słusznego odszkodowania stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wskazali, że S. i H. K. pozbawieni zostali wpływu na prawa do nieruchomości, jak również nie mieli wpływu na sposób i wysokość należnego wynagrodzenia za odebrane im prawo własności. Powyższą sytuację należy uznać za mieszczącą się w ustawowym pojęciu przejęcia prawa określonego w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zbywcy S. i H. K. nie mieli pełnej swobody w powzięciu decyzji i wyrażeniu woli co do wszystkich postanowień zawartych w umowie. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. jako starosta wykonujący zadania o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104, art. 105 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu odnośnie nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...] o łącznej powierzchni 2824 m², obręb L. k.m [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wymieniona nieruchomość, stanowiąca własność S. i H. K., przeszła na własność Skarbu Państwa – Urzędu Miejskiego w K. na podstawie aktu notarialnego – rep.A nr [...] z dnia [...]r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego K. – P. Akt ten został zawarty w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a wymienieni sprzedali tę nieruchomość Skarbowi Państwa za cenę 82.636 zł. Wobec śmierci sprzedających – spadek po nich nabyli J. i Z. K. (postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dni [...]r. –sygn. akt [...] i z dnia [...]r. sygn. akt [...]). Sprzedane nieruchomości ulegały dalszym podziałom i scaleniom. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W omawianym przypadku organ stwierdził, że przejęcie nieruchomości, jak twierdzą wnioskodawcy, bez ustalenia odszkodowania nie miało miejsca. Zgodnie z przywołanym aktem notarialnym z dnia [...]r. opisana nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa za określoną w tej umowie cenę 82.636 zł. Wobec powyższego organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. K. Zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię, art. 134 tej ustawy wobec nie ustalenia ceny rynkowej nieruchomości, art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nie ustalenie słusznego odszkodowania i utrzymywanie straty osób wywłaszczonych z uwagi na nierówną ochronę własności oraz postanowień Europejskiej Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności. W uzasadnieniu odwołania powtórzył argumentację zaprezentowaną w złożonym wniosku i odwołując się do komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami dowodził, że właściciele nieruchomości zostali przymuszeni do zawarcia umowy, umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, co zgodnie z orzecznictwem oznacza, że nabyta przez Prezydenta Miasta K. działka jest nieruchomością wywłaszczoną. Wysokość wynagrodzenia (odszkodowania) ustalona w oparciu o operat z 16 lutego 1979 r. nie odpowiada cenie rynkowej, a sam operat traci wartość dowodową w sprawie. Odwołując się do Konstytucji podkreślił, iż odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości powinno być słuszne i sprawiedliwe. Wnioskodawcy zaś takiego odszkodowania nie otrzymali. Należyte, sprawiedliwe odszkodowanie stanowi ochronę podstawowych praw i jako takie winno być poszanowane. W tych warunkach żądanie ustalenia słusznego odszkodowania jest w pełni uzasadnione. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdził fakt zbycia przedstawionej nieruchomości aktem notarialnym rep.A nr [...] z dnia [...]r. przez S. i H. K.- ówczesnych właścicieli na rzecz Skarbu Państwa. Wyjaśnił, że zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydaną przez Urząd Miejski w K. Wydział Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] r., nieruchomość ta przeznaczona była na budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego K. – P. Umowa powyższa została zawarta za zgodą stron (§ 4) w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a sprzedaży dokonano za kwotę ustaloną w oparciu o operat szacunkowy przygotowany w sprawie. Organ wyjaśnił, że działania administracji – zgodnie z zasadą legalizmu sformułowaną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego- muszą mieć oparcie w przepisach prawa i dlatego wolno im dokonywać tylko tego, na co zezwalają obowiązujące normy. Art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w ściśle określonych przypadkach, które nie mają miejsca w analizowanej sprawie. Powyższy przepis nie ma więc zastosowania w sprawie, w której Skarb Państwa nabył nieruchomość w drodze umowy cywilnej za cenę ustaloną w oparciu o operat szacunkowy. Ewentualne roszczenia powstałe w związku z umową z dnia 11 maja 1979 r. mogą być realizowane wyłącznie przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak na wstępie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożył Z. K., domagając się stwierdzenia, że umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] r. została wydana niezgodnie z przepisami prawa, o stwierdzenie nieważności postanowienia (chyba decyzji) Wojewody [...] i Prezydenta Miasta K., oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił rozstrzygnięciu Wojewody [...] naruszenie przepisów, a mianowicie art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 4, art. 130, art. 134 i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust.2 i art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu przedstawiając przebieg postępowania organów administracji w tej w sprawie tj. od momentu zawarcia przedmiotowej umowy – [...]r., podniósł, iż mimo upływu w dniu [...] r. siedmiu lat od wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją budowy planowanego osiedla, a w dniu [...]., kiedy mija dziesięć lat- cel wywłaszczenia – osiedle mieszkaniowe nie zostało zrealizowane. Wskazał, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczanej, w wysokości odpowiadającej wartości tych praw. Zawarcie umowy sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r należy traktować jak wywłaszczenie nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła specyfikę nabycia nieruchomości, a mianowicie "za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych za wywłaszczoną nieruchomość". Doprowadziło to do dyskryminacji właścicieli nieruchomości, przystępujących do aktu notarialnego, a sama umowa zawarta została w warunkach przymuszenia wywłaszczeniem. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom organów wystąpił z wnioskiem o wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu, akcentując, iż ustalona kwota, wypłacona w [...]r., nie odpowiada słusznemu odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości. Skarżący podkreślił, że organy naruszyły art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego nie zastosowanie, gdyż w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze sprawą wszczętą a nie zakończoną ostateczną decyzją przed dniem wejścia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., skoro ustalenie odszkodowania mogło być odroczone na czas do trzech miesięcy. W tych warunkach, mając na uwadze fakt, iż przedstawiony w sprawie operat z dnia [...]r. nie odpowiada przepisom prawa, skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ponownie podkreślił, iż organy administracji, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, muszą mieć oparcie swego działania w przepisach prawa, mogąc dokonywać tylko tego, na co zezwalają obowiązujące przepisy prawa. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania powoływany przez skarżącego art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku rozprawy w dniu 8 marca 2012 r. skarżący podtrzymał skargę. W szczególności wskazał na wady umowy sprzedaży z dnia [...]r. oraz sprzeczność pomiędzy faktami przywołanymi w tej umowie a rzeczywistym stanem sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury. Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było rozpatrzenie wniosku skarżącego o wydanie odrębnej decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 , art. 106 ust. 1 i art. 124 – 126 (pkt.1), na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (pkt.2) oraz gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt.3). Niesporny w sprawie pozostaje fakt, że nieruchomość wymieniona we wniosku skarżącego – tj. działki o nr 1, 2, 3, 4 i 5 o łącznej powierzchni 2942 m² położona w K. przy ulicy S., obręb [...], została przez jej właścicieli – S. i H. K. zbyta na rzecz Skarbu Państwa - Urząd Miejski w K. aktem notarialnym Rep.A nr [...]z dnia [...]r. Zgodnie z § 5 tej umowy nieruchomość została zbyta za kwotę 82.636 zł ustaloną przez biegłego rzeczoznawcę w operacie z dnia [...]r. W orzecznictwie przyjęto, że zbycie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r należy traktować jak wywłaszczenie nieruchomości (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt III CK 477/03). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając jednak na uwadze treść wymienionego we wniosku przepisu art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uznać trzeba, że możliwość ustalenia przez starostę odszkodowania w odrębnej decyzji została przez ustawodawcę ograniczona do przypadków wymienionych w tym przepisie. Odrębna decyzja o odszkodowaniu może być wydana jedynie w trzech sytuacjach wymienionych w tym przepisie. W pkt 3 ust. 5 tego przepisu przewidziano wydanie odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania w przypadkach, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W rozpatrywanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Zasadnie zatem organy orzekły, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania wymienionego powyżej art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy. Nie jest kwestionowane w sprawie, że zbycie nieruchomości (traktowane jak wywłaszczenie) nastąpiło za wynagrodzeniem (odszkodowaniem). Za opisaną nieruchomość zbytą przez właścicieli S. i H. K., uzyskali oni kwotę 82.636 zł. Kwota ta ustalona została na podstawie przygotowanego w sprawie operatu majątkowego przygotowanego przez biegłego rzeczoznawcę. Zatem ustalenie jej zbieżne było z procedurą ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, którą przewidywał art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Niezależnie od przyjętej nazwy – wynagrodzenie przy zawartej umowie sprzedaży, czy odszkodowanie – przy akcie wywłaszczenia, nie można uznać, że właściciele przedmiotową nieruchomość zbyli bez przewidzianego w art. 23 tej ustawy odszkodowania. Odrębną kwestią jest, czy było to, jak stwierdza skarżący, "godziwe odszkodowanie". Nie można jednak w tym przypadku powiedzieć, że zbycie (wywłaszczenie) nastąpiło bez przewidzianego w ustawie odszkodowania, bo w tym przypadku w umowie z dnia [...] r. ustalona została cena zbycia nieruchomości. Uwzględniając powyższe rozważania zwrócić jeszcze trzeba uwagę na fakt, czy wydanie odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania (przewidzianej w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy) czyli w przypadkach, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania może mieć miejsce w przypadku zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. Stanowisko w tym zakresie nie jest jednoznaczne. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do stanów sprzed wejścia w życie wymienionej ustawy, a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Wskazywano w tym zakresie na argument, że jeśliby ustawodawca miał zamiar objąć powyższą regulacją także sytuacje i roszczenia z nimi związane, które wystąpiły przed styczniem 1998 r. to wprowadziłby w tym zakresie wyraźny przepis, podobny do uregulowania zawartego w art. 229 tej ustawy. Nie wprowadzając podobnego zapisu ograniczył jego zastosowanie tylko do tych stanów, które powstały w czasie obowiązywania ustawy. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku z dnia 9 maja 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 144/08 Lex nr 500935), czy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (wyrok z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 826/07 Lex nr 459907, w stosunku do którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 710/08, Lex nr 574430). Podobną konkluzję zawiera też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Rz 260/06). Jednak prezentowane jest także odmienne stanowisko, uznające, że art. 129 ust. 5 pkt 3 cytowanej ustawy może mieć zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Rz 385/09, Lex nr 573846) czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 111/08). W tym ostatnim wyroku zwraca się uwagę, że zastosowanie wymienionego przepisu w sprawie może mieć miejsce na podstawie art. 233 cytowanej ustawy, tzn. może mieć zastosowanie do spraw wszczętych ale niezakończonych przed dniem wejścia obecnie obowiązujących przepisów. Przedstawiona w tym wyroku argumentacja prowadzi do konkluzji, że skoro przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości przewidywały przyznanie odszkodowania, a takie odszkodowanie nie zostało przyznane (np. ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w art. 22 ust. 2 zakładała wydanie, w terminie trzymiesięcznym, odrębnej i samoistnej decyzji o odszkodowaniu, powiązanej z decyzją wywłaszczeniową jedynie łącznikiem przyczynowo- skutkowym) to powinno być ono aktualnie przyznane odrębną decyzją, wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy. Przedstawiając powyższe poglądy, skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie podkreślić, iż pomimo odwoływania się skarżącego do wymienionego powyżej art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w kontrolowanym postępowaniu nie mamy do czynienia ze sprawą wszczętą a nie zakończoną. Jak argumentowano już powyżej umową z dnia [...]r. nastąpiło zbycie nieruchomości za określoną w umowie kwotę, stanowiącą swoiste odszkodowanie za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość. Wszelkie zarzuty skarżącego związane z wysokością tej kwoty, zasadami jej ustalenia, przygotowania operatu szacunkowego, w tym ewentualnego przymusu czy też sprzeczności pomiędzy faktami przywołanymi w tej umowie a rzeczywistym stanem sprawy, nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ewentualne roszczenia powstałe w związku z tą umową mogą być realizowane wyłącznie przed sądem powszechnym. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.