II SA/Gl 894/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg A. D. i Gminy i Miasta K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi. Pismem z dnia 09 grudnia 2013r. A. D. reprezentowana przez pełnomocnika G. S., zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. ( dalej: PINB w M.) o wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy drogi w obrębie działki nr [...] w K. stanowiącej własność wnioskodawczyni. W dniu 06 lutego 2014r. PINB w M. wykonał uwierzytelnione kserokopie całości dokumentacji zgłoszenia z dnia [...] r. [...] inwestycji pn. "Odnowa nawierzchni drogi gminnej w K. ul. [...] " dokonanego przez Gminę i Miasto K., a następnie pismem z dnia 17 lutego 2014r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności rozbudowy drogi w obrębie działki [...]. Pismem z dnia 18 lutego 2014r. PINB w M. wniósł do Starosty [...] o udostępnienie wyrysu oraz wypisu z ewidencji gruntów i budynków w zakresie obejmującym całą ul. [...] w K. oraz działkę o nr [...]. Następnie w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2014r. wykonał pomiary szerokości nawierzchni asfaltowej w miejscach wskazanych na załączniku graficznym do protokołu oraz pomiary odległości krawędzi jezdni w stosunku do budynków zlokalizowanych w obrębie spornej części inwestycji. W toku dalszego postępowania PINB w M. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawiesił wszczęte postępowanie z uwagi na wniosek komunalizacyjny Gminy i Miasta K., dotyczący wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę i Miasto K. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, która to okoliczność mogłaby w ocenie organu wpłynąć na ustalenie prawa do dysponowania gruntem objętym inwestycją. W wyniku wniesionego przez A. D. zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: [...]WINB) postanowieniem z dnia [...] r.nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie występuje przeszkoda w wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Następnie PINB w M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) nałożył na inwestora - Gminę i Miasto K. obowiązek rozbiórki zrealizowanej inwestycji w części zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w oparciu o ustalenia dokonane w toku oględzin oraz na podstawie dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę m.in. załącznika graficznego złożonego w sprawie o sygn. akt [...] stanowiącego projekt rozgraniczenia działki [...] - stanowiącej współwłasność A. D. i B. Z. oraz działki [...], na której zlokalizowana jest droga gminna - ul. [...], jak również na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...] w przedmiocie rozgraniczenia w/w działek, ustalono, iż część pasa jezdni znajduje się na działce nr [...]. W konsekwencji w ocenie organu należało stwierdzić, że inwestycja obejmowała swoim zakresem zmianę charakterystycznych parametrów w postaci powierzchni zabudowy, czyli stanowiła rozbudowę drogi - ul. [...]. Ustalony zakres wykonanej inwestycji wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie z uwagi na fakt, że inwestycja zrealizowana została w oparciu o zgłoszenie z 2005r., od którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, należało wdrożyć tryb postępowania przewidziany w art. 50 i art.51 Prawa budowalnego. Jednakże brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, spowodowała konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane tj. nakazania rozbiórki inwestycji w części zrealizowanej na przedmiotowej działce. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli zarówno A. D. jak i Gmina K. A. D. zarzuciła zaskarżonej decyzji błędne zastosowanie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowalnego w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Nadto niedostateczne określenie przedmiotu rozbiórki. Zdaniem odwołującej dokonane przez inwestora zgłoszenie nie dotyczyło należącej do niej działki, zatem w tym zakresie stanowiło samowolę budowlaną do której zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 48 Prawa budowalnego. Wskazała również na naruszenie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zakresie w jakim reguluje odległość krawędzi jezdni od istniejących obiektów budowlanych. W piśmie z dnia 8 czerwca 2015r. A. D. uzupełniła treść odwołania wyjaśniając, że przed 2005r. jej działka nr [...] nie była zabudowana drogą, brak było na niej również jakichkolwiek urządzeń służących do jej utrzymania, czego dowodem jest treść załączonego oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K., z którego nie wynika aby dysponował prawem do przedmiotowej nieruchomości na cele budowlane. Z kolei w odwołaniu Gmina i Miasto K. zarzuciła, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] r. z której wynika, że ulica [...] jest lokalną drogą miejską. Nadto odwołująca się gmina wskazała, że zakres wykonanych robót mieścił się w granicach pasa drogowego ul. [...] zgodnie z jej dotychczasowym przebiegiem, co potwierdza dokumentacja projektowa sporządzona przez uprawnionego projektanta, a z której wynika, że cała droga przed przystąpieniem do wykonania robót objętych zgłoszeniem posiadała szerokość 5m. Gmina podniosła również, że jej prawo do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane wynika z treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że niekwestionowany w niniejszej sprawie jest fakt wykonania na terenie działki nr [...] części drogi gminnej - ul. [...]. Z zebranego materiału dowodowego i oświadczeń stron wynika, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane pomiędzy rokiem 2005, a 2008. Ponadto dla obszaru na którym zlokalizowana jest sporna części drogi gminnej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. [...]WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje procedura naprawcza opisana w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, gdyż inwestor nie wykonał nowego obiektu, lecz jedynie odstąpił od dokonanego zgłoszenia, poprzez przekroczenie przy wykonywaniu przebudowy drogi granicy działki, względem której posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał również, że wykonane przez inwestora roboty budowlane należało zakwalifikować jako przebudowę. Organ nie podzielił poglądu skarżącej, iż powyższe przekroczenie granicy musiało skutkować zastosowaniem trybu z art. 48 Prawa budowlanego, wskazując jednocześnie, że w konsekwencjach dla inwestora decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazująca rozbiórkę nie różni się niczym od decyzji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ zwrócił uwagę, że inwestor nie zgłosił przebudowy ww. drogi na działce o nr [...] stanowiącej własność A. D. oraz B. Z., jak również nie posiadał i obecnie nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, co narusza art. 4 Prawa budowlanego. W ocenie organu bez wpływu na ocenę kwestii posiadania przez inwestora powyższego prawa pozostaje fakt złożenia przez Gminę i Miasto K. wniosku komunalizacyjnego, ponieważ orany nadzoru budowalnego muszą się opierać wyłącznie na stanie prawnym istniejącym w dniu wydawania decyzji. Organ wskazał również, że okoliczność przekroczenia granic działki nr [...] przy wykonywaniu przebudowy drogi publicznej wynika przede wszystkim z protokołu oględzin wykonanych w dniu 12 marca 2014r. oraz załączonego do niego szkicu sytuacyjnego zawierającego zwymiarowane odległości znaku granicznego od naroża działki oraz naroża budynku. Znajduje to potwierdzenie również w wyrysie pozyskanym z Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w M. oraz w dokumentach przedłożonych przez stronę. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli A. D. oraz Gmina i Miasto K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w M. Skarżąca A. D. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 76, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie czy przedmiotowa inwestycja narusza przepisy budowlane, drogowe oraz techniczne, a nadto poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne przyjętego rozstrzygnięcia. Zarzuciła również naruszenie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Zdaniem skarżącej inwestor nie miał prawa do prowadzenia robót budowlanych w oparciu o dokonane zgłoszenie na nieruchomości sąsiedniej, stąd w tym zakresie zastosowanie powinien mieć przepis art. 48 Prawa budowlanego. Z kolei skarżąca Gmina i Miasto K. zarzuciła naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji przedwczesnego ustalenia, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu gmina powtórzyła argumentację zawartą w treści odwołania, dodatkowo wskazując argumenty przemawiające za potrzebą zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] wniosku wniesionego w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W odpowiedzi na skargi [...]WINB w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie obu skarg. Postanowieniem z dnia 19 października 2015r. WSA w Gliwicach odmówił zawieszenia postępowania sądowego. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej Gminy i Miasta K. wnosił i wywodził jak w treści skargi dodatkowo akcentując, że droga istniała w tym samym miejscu już w 1987r. co potwierdza uchwała WRN. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że zakres wykonanych robót wykraczał poza zakres zgłoszenia, ponieważ dotyczył nieruchomości co do której inwestor nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało wskazać, że wykonane przez inwestora roboty budowlane, jak zasadnie wskazał [...]WINB z uwagi na ich zakres, należało zaliczyć do robót budowlanych stanowiących przebudowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.), zaś w kontekście art. 3 pkt 6 tej ustawy zawierającego definicję ustawową budowy i art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane zawierającego definicję ustawową robót budowlanych - roboty budowlane polegające na przebudowie nie są zaliczane do budowy. Zaliczenie wykonanych robót budowlanych do przebudowy powoduje, że w przypadku ich samowolnego wykonania nie znajdują do nich zastosowania ani przepisy art. 48, ani też art. 49 b ustawy Prawo budowlane, lecz przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane odnoszące się do robót budowlanych, które nie zostały objęte hipotezami art. 48 ust. 1 czy art. 49b ust. 1 tej ustawy. Z tych powodów w rozpoznawanej sprawie nie można było wbrew twierdzeniom skargi zastosować konstrukcji prawnej z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też wskazany w skardze zarzut nie zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie. Podobnie jak i zarzut niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Norma ta stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (wstrzymania robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązki określone w pkt 2 i 3 tego przepisu. Niewątpliwie zwrócić należy również uwagę, że zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odesłanie do ostatnio wymienionego przepisu oznacza, że odnosi się on również do przypadku, gdy roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W rozpoznawanej sprawie roboty budowlane zostały wykonane w zakresie przekraczającym dokonane zgłoszenie i w tej części stanowiły samowolę budowlaną, jednakże zakres tych robót mieścił się w pojęciu przebudowy, co z kolei uzasadniało prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, jako przypadek inny niż określony w art. 48 albo w art. 49b. W postępowaniu takim zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. akt II OPS 2/10, poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu w szczególności, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i stosowne do ustalonego stanu faktycznego wyda decyzję nakazującą rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Zatem skoro ww. uchwała nie wyklucza w postępowaniu naprawczym badania kwestii uprawnienia strony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak więc i w tym postępowaniu należało takie badanie przeprowadzić, tym bardziej, iż strona podjęła roboty budowlane w odniesieniu do części nieruchomości będącej własnością osób trzecich. Niewątpliwie prawidłowych ustaleń w tym zakresie dokonały organy stwierdzając, że skarżąca gmina nie dysponowała i nie dysponuje prawem do nieruchomości oznaczonej nr [...] do celów budowlanych. Wynika to zarówno z treści oświadczenia złożonego przez inwestora wraz ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 2 września 2005r. jak i oświadczenia współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości. W sprawie nie budzi również wątpliwości kwestia własności przedmiotowej działki. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje podnoszony przez skarżącą gminę argument, że aktualnie toczy się postępowanie w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Fakt wszczęcia w tym zakresie postępowania, notabene zainicjowanego przez gminę po zgłoszeniu przez właścicielkę działki nr [...] zastrzeżeń, co do przebiegu drogi, nie stanowi podstawy do przyjęcia, że gmina dysponuje tą nieruchomością na cele budowlane, czy też że takim prawem dysponowała przystępując do realizacji inwestycji drogowej. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem, że kwestia wydania orzeczenia w trybie art. 73 powołanej ustawy stanowiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 2108/11 dostępny: www.orzeczeniansa.gov.pl). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1570/11). Natomiast z konstytucyjnie umocowanej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są, co do zasady, stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w tym też dniu, zatem organy nie mogły wziąć pod uwagę ewentualnej możliwości nabycia z mocy prawa własności części działki nr [...], w sytuacji gdy postępowanie to nie zostało zakończone. Jednocześnie w ramach niniejszego postępowania Sąd nie jest uprawniony do badania istnienia przesłanek do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności części działki nr [...], co stanowi przedmiot odrębnego postępowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zatem bezprzedmiotowe jest powoływanie się przez skarżącą gminę na uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] r., albowiem z jej treści nie wynika, wbrew twierdzeniom skargi, tytuł prawny do części nieruchomości, której współwłaścicielką jest skarżąca A. D. W aktach sprawy bark jest również innych dokumentów, które potwierdzałyby istnienie takiego tytułu w stosunku do skarżącej gminy. Sąd nie podziela również stanowiska gminy, że dokumentacja projektowa sporządzona na potrzeby spornej inwestycji stanowi dowód, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Wyznaczenie przebiegu linii rozgraniczającej pas drogowy winno bowiem mieć swoje uzasadnienie zarówno faktyczne jak i prawne. Nie można uznać za wystarczające samo odwołanie się do sporządzonego projektu bez nawiązania do legalnej definicji pasa drogowego i bez wskazania tytułu prawnego do nieruchomości po których pas taki przebiega. Jako bezprzedmiotowe należy uznać również zarzuty skargi A. D. dotyczące niesprawdzenia przez organ, czy sporna inwestycja drogowa w zakwestionowanej części jest zgodna z przepisami technicznymi oraz przepisami ustawy o drogach publicznych. Jak już wyżej wskazano wobec faktu, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, nie istniała również możliwość legalizacji inwestycji w tym zakresie, zatem organ zwolniony był z konieczności dalszego badania inwestycji, co do jej zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Zdaniem Sądu również przedmiot rozbiórki został opisany w sposób wystarczający do wykonania przedmiotowej decyzji. W decyzji organu I instancji został wskazany podmiot zobowiązany do rozbiórki, wymieniona została działka oraz inwestor. Nie ma wątpliwości, że nakaz rozbiórki dotyczy inwestycji, którą zrealizowała Gmina i Miasto K. na działce nr [...]. Ponieważ była to jedyna inwestycja jaką podjęła gmina realizująca inwestycję drogową, nie ma wątpliwości, że nakaz dotyczy tej części drogi, która znajduje się na działce o nr [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz.270 z późn. zm.) wniesione skargi jako niezasadne oddalił.