II SA/Gl 895/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w punkcie drugim w przedmiocie scalania nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 3 ust. 1, art. 8, art. 10, art. 14 ust. 2, art. 17 ust. 3, art. 27 ust. 1, 3, 4, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) orzekł o zatwierdzeniu projektu obszaru scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego C. Gmina P. o powierzchni [...] ha (po wyłączeniu terenów kolejowych) uwidoczniony na mapach obszaru scalenia (załącznik nr 1), w rejestrze szacunku porównawczego gruntów (załącznik nr 2) i w warunkach objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, spisanych w dniu [...]. (załącznik nr 3). W pkt II decyzji organ zobowiązał uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania należnych wpłat (wskazano konto) w terminie dwóch miesięcy od daty zatwierdzenia projektu scalenia, to jest od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna. Natomiast uczestnicy scalenia, którzy otrzymali grunty o niższej wartości niż posiadali przed scaleniem, w terminie dwóch miesięcy od daty ostateczności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia otrzymają należne im dopłaty (wykaz dopłat stanowi załącznik nr 4 do decyzji). W pkt III organ orzekł o przejęciu na własność Gminy P. gruntów wydzielonych pod drogi z chwilą ostateczności decyzji, a w pkt IV pozostawił bez uwzględnienia zastrzeżenia do projektu scalenia złożone przez R. S.. W uzasadnieniu organ orzekający wskazał na postanowienie z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania scaleniowego gruntów wsi C., gmina P. na wniosek właścicieli gruntów i prowadzenie tego postępowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Wskazano, że po scaleniu powierzchnia obszaru scalenia obrębu C. wynosi [...] ha ([...] przed scaleniem) nie doliczając terenów wyłączonych ([...]). Zmiana powierzchni obrębu, wynika z rozliczenia na nowo powierzchni obszaru scalenia w oparciu o dane dotyczące przebiegu granic obrębu ustalonych na gruncie z jednoczesnym pomiarem bezpośrednim i regulacją granicy między obrębem C. i P., biorącym również udział w postępowaniu scaleniowym. Projekt scalenia określający proponowane granice wydzielonych gruntów został okazany i zaakceptowany przez komisję scaleniową w dniu [...] r., a wszyscy uczestnicy scalenia zostali zawiadomieni o ogłoszeniu projektu scalenia. Wyznaczony na gruncie projekt wraz z jego trwałą stabilizacją okazywany był od dnia [...] r. do dnia [...] r. Po okazaniu projektu na gruncie zastrzeżenia do projektu wniosło dwóch uczestników scalenia: państwo W. i B. D. (dotyczyły ekwiwalentu za działki o dotychczasowych numerach [...]) oraz R. S. (obecny skarżący), który twierdził, że działka o dotychczasowym numerze [...] (k.m. 5) została źle oszacowana, a działka o dotychczasowym numerze [...] (k.m. 7) ma za małą powierzchnię, co znacznie wpłynęło na obniżenie wartości jego gospodarstwa. Zastrzeżenia powyższe rozpatrzyła komisja doradcza w obecności zainteresowanych uczestników scalenia (autorów zastrzeżeń) oraz geodety-projektanta. Zastrzeżenia dotyczące działek nr [...] i [...] (k.m. 5) zostały wycofane. Natomiast zastrzeżenie R. S. dotyczące źle oszacowanej działki o dotychczasowym numerze [...] (k.m. 5) oraz za małej powierzchni działki o dotychczasowym numerze [...] (k.m. 7) komisja uznała za bezzasadne, gdyż określenie wartości punktowej działek zostało dokonane na podstawie uchwały uczestników scalania o przyjęciu szacunku w obrębie C. w dniu [...] r., które R. S. własnoręcznie podpisał. Wskazano, że wartość gospodarstwa R. S. przed scaleniem wyszacowano na [...] punktów (obszar przed scaleniem [...] ha), a po scaleniu na [...] punktów (obszar [...] ha). Ponadto działki R. S. w projekcie scalenia nie zmieniły położenia. Podstawą projektowania rozłogów pól i przebiegu dróg transportu rolnego były założenia do projektu scalania gruntów realizowanego w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa" – schemat I – scalanie gruntów, które stanowiły załącznik do wniosku o przyznanie pomocy na operacje p.n.: "Scalanie gruntów na terenie obrębów P. i C.". Zgodnie z powyższym wnioskiem, oprócz części geodezyjnej dotyczącej scalenia do wykonania zatwierdzono zagospodarowanie poscaleniowe, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy scaleniowej. Odwołanie od powyższej decyzji w pismach z dnia [...] r., z dnia [...] r., kolejne także z dnia [...] r., następne również z dnia [...] r. złożył R. S.. Wszystkie te odwołania zostały przez organ odwoławczy uznane za złożone w terminie (z uwagi na treść art. 112 kpa). W odwołaniach tych R. S. stwierdził, że w związku ze scaleniem gruntu rolnego na terenie Gminy P. nie zgadza się z przesunięciem granicy działki siedliskowej nr [...] (k.m. 6) od strony N. R. w głąb jego działki. Oświadczył, że domaga się właściwego wyznaczenia granicy, zaznaczenia tego faktu na mapie i w protokole powymiarowym. Jego zdaniem N. R. wsytawił swój dom mieszkalny częściowo na jego działce. Zarzucił także, że dokonując oszacowania wartości dla celów wymiany gruntów na terenie C., część jego działki nr [...] (k.m. 5) została określona zbyt nisko. Jego zdaniem położenie działki nad brzegiem rzeki nie uzasadnia oceniania tego terenu – zaledwie na 10 punktów. Twierdził także, że pole powierzchni tej działki zostało nieprawidłowo obliczone. Również zarzucił nieprawidłowe obliczenie pola powierzchni działki nr [...] (k.m. 7) i czego wywodził wniosek znacznego obniżenia wyceny jego gospodarstwa. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt III i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji (podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa) organ podzielił stanowisko Starosty [...]co do zgodności przeprowadzonego postępowania z prawem. Wskazał na art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej dotyczący gruntów zabudowanych oraz art. 20 tej ustawy zgodnie z którym stan własności oraz posiadanie gruntów, powierzchni użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencyjnych. Odnosząc się bezpośrednio do odwołania organ podał, że działki stanowiące własność R. S., za jego zgodą poddano procedurze scaleniowej. Za działki posiadane przyznano działki nowe, różniące się od poprzednich numerami i powierzchnią (większą od powierzchni działek starych). Organ wskazał na księgę wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R., z której wynika, że odwołujący się jest właścicielem działek nr [...],[...] i [...] oraz na wypis z rejestru gruntów dla miejscowości C., obręb [...] C., z którego wynika, że R. S. jest między innymi właścicielem działek nr [...] arkusz mapy 5, opisanej jako łąki trwałe, oznaczonych jako użytek Ł II o powierzchni [...] ha; nr 48 arkusz mapy 6, opisanej jako użytki rolne zabudowane o powierzchni [...] ha i grunty orne (o powierzchni [...]) – łącznie [...] ha; nr [...] arkusz mapy 7, opisanej jako grunty orne (R.IIIa) o powierzchni [...] ha i grunty orne (R.IIIb) o [...] ha, łącznie [...] ha. Działka nr [...] arkusz mapy 6 ewidencja gruntów, jest działką zabudowaną o powierzchni [...] ha, faktycznie powierzchnia tej działki jest większa i wynosi [...] ha, co wynika ze szkiców polowych, stanowiących część protokołu granicznego z dnia [...] r., a także szkicu polowego nr [...] sporządzonego [...] r. Wartość punktowa tej działki została oszacowana na podstawie uchwały uczestników scalenia o przyjęciu szacunku w obrębie C. na 52,55 punktów. Po scaleniu działka ta uzyskała numer [...], a powierzchnię określono na [...] ha. Jak wynika z mapy obszaru scalenia dotyczącego działki nr [...], nowy numer [...], działka ta jest działką siedliskową, zabudowaną budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Zarzut dotyczący przesunięcia granicy działki siedliskowej o nr [...] (stary numer) od strony N. R. oraz żądanie właściwego wyznaczenia granicy jest niezasadny. Granica ta bowiem wynika z map sporządzonych w latach [...] i szkiców dla potrzeb scalenia oraz oświadczenia R. S., że nie kwestionuje powierzchni (oświadczenie z dnia [...] r.). Skarżący kwestionując dane zawarte w ewidencji gruntów nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska. Niezasadny jest także zarzut dokonania oszacowania wartości części działki nr [...] zbyt nisko i niewłaściwego obliczenia pola powierzchni tej działki. Określenie wartości punktowej działki zostało dokonane na podstawie uchwały uczestników scalenia z dnia [...] r., podpisanej przez R. S.. Nadto o zastrzeżeniach odwołującego się dotyczących działki nr [...] (nowy numer [...]) wypowiedziała się komisja scaleniowa. Podobnie niezasadny jest zarzut dotyczący działki nr [...]. Odwołujący się jest właścicielem działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha (wypis z rejestru gruntów) i w dniu [...] r. potwierdził powierzchnię działki – zgodnie z danymi z ewidencji gruntów. Podpisał się także pod wykazem, w którym uwzględniono m. innymi działkę nr [...], której po scaleniu nadano numer [...], zaś jej nowa powierzchnia została ustalona na [...] ha. Należy też stwierdzić, że wartość gospodarstwa odwołującego się przed scaleniem wyszacowano na [...] punkty, a powierzchnię na [...] ha, a po scaleniu na [...] punkty i powierzchnię [...] ha. Natomiast wskazując na podstawy uchylenia decyzji organu I instancji w punkcie III i umorzenie w tym zakresie postępowania podano, że przewłaszczenie gruntów wydzielonych pod drogi następuje z mocy prawa (art. 17 ust. 3 ustawy), a więc orzekanie w tym przedmiocie decyzją administracyjną jest bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie pkt 2 decyzji SKO z dnia [...] r. złożył R. S. wnosząc o uchylenie tej decyzji zakresie wskazanym oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Domagał się także wstrzymania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że SKO wydało decyzję z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa oraz 8 kpa, a także z naruszeniem art. 20 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Odnośnie tego ostatniego zarzutu stwierdził, że chociaż przepis art. 20 stanowi o tym, że stan własności oraz posiadanie gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów, to jednak dane wynikające z ewidencji nie są bezwzględnie wiążące (wyrok z dnia 15 grudnia 2006 r. – IV SA/Wa 2096/06 i wyrok z dnia 2 czerwca 1995 r. – II SA/125/94). Zdaniem skarżącego dokumentem źródłowym odnośnie powierzchni działki nr [...] była archiwalna mapa ewidencyjna. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Skarżący złożył dodatkowe pismo w dniu [...] r., w którym wniósł o dopuszczenie dowodu ze swojego pisma z dnia [...] r. skierowanego do Starosty [...], w którym kwestionował wartość oszacowania należących do niego gruntów będących przedmiotem scalenia. Stwierdził nadto, że w trakcie toczącego się postępowania scaleniowego na terenie jego działki nr [...] nowy numer [...], nr drogi [...], doszło do przesunięcia nieruchomości poprzez przyznanie mu części działki należącej wcześniej do RSP C., a w zamian zabrano część jego działki nr [...] mapa 8. Pomiary dokonane na działce nr [...] mapa 6 są niezgodne z rzeczywistym stanem, bowiem usytuowanie budynków na tej działce nie odpowiada stanowi faktycznemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. (z wyjątkiem pkt III) w przedmiocie zatwierdzenia projektu obszaru scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego C. Gmina P. o powierzchni [...] ha (po wyłączeniu terenów kolejowych), zobowiązania uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania należnych wpłat. Decyzją tą orzeczono także o pozostawieniu bez uwzględnienia zastrzeżeń do projektu scalenia złożonych przez skarżącego. W pkt 1 zaskarżonej decyzji, jak wspomniano wyżej, uchylono pkt III decyzji Starosty [...] i umorzono postępowanie przed tym organem w zakresie objętym pkt III (w tym punkcie organ I instancji orzekł o przejęciu na własność Gminy P. gruntów wydzielonych pod drogi z chwilą kiedy decyzja stanie się ostateczna). Ustalenia, które doprowadziły do wydania tej decyzji, jak i samo rozstrzygnięcie skład orzekający podziela i przyjmuje za własne. Na wstępie należy przypomnieć, że uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 litera a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (litera b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (litera c)). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów postępowanie scaleniowe, postępowanie wymienne oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa (z zastrzeżeniem ust. 5 – 7 oraz art. 4 ust. 2). Celem scalenia gruntów (art. 1 ustawy) jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Zakończone decyzją zatwierdzającą projekt scalenia postępowanie uznać można zatem za poprawne jedynie wówczas (niezależnie od przepisów proceduralnych) gdy jego celem, a w konsekwencji także i skutkiem była poprawa warunków gospodarowania. Ocena czy przeprowadzone scalenie istotnie spowodowało poprawę struktury obszarowej i warunków gospodarowania ma oczywiście charakter w dużej mierze uznaniowy i opinia w tej mierze organu administracji nie musi być zgodna z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnego gospodarstwa. Przy opracowaniu projektu scalenia organy administracyjne korzystają bowiem z pewnej swobody, niezbędnej do wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu – w miarę możliwości – interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada, II OSK 123/05, LEX nr 196671). W razie niezgodności ocen, orzekający w sprawie organ winien szczególnie uważnie zbadać argumenty strony (tu skarżącego) niezadowolonej z decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i w razie uznania, iż określony w art. 1 cel został jednak, wbrew twierdzeniom strony, osiągnięty, należycie umotywować swoje stanowiska, co zdaniem Sądu nastąpiło w zaskarżonej decyzji. Należy też stwierdzić, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z wymaganiami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zostało wszczęte postępowaniem z dnia [...] r. (art. 7 ust. 1 ustawy) i jeżeli nawet skarżący nie wyrażałby zgody na objęcie jego gospodarstwa postępowaniem scaleniowym, to takie postępowanie mogło być wszczęte i przeprowadzone na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy). W dniu [...] r. dokonano wyboru [...] osobowej rady uczestników scalenia (art. 9 ust. 1 ustawy), powołano komisję doradczą do szacowania gruntów objętych scaleniem, a także powołano geodetę. Rada uczestników scalenia, w skład której wchodził skarżący, podjęła w dniu [...] r. uchwałę określającą zasady szacunku porównawczego gruntów na obszarze scalenia. Dokonano szacunku porównawczego scalanych gruntów przez geodetę-projektanta z podmiotami, o których mowa w art. 20 ustawy, z udziałem skarżącego (protokół z dnia [...] r.) zebrani uczestnicy scalenia, w tym skarżący, w dniu [...] r. w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów. Projekt scalenia określający proponowane granice wydzielonych gruntów został zaakceptowany przez komisję scaleniową w dniu [...] r., a następnie wyłożony do publicznego wglądu, o czym poinformowano uczestników scalenia. W okresie od [...] r. wyznaczono na gruncie projekt oraz dokonano jego trwałej stabilizacji. Zastrzeżenia skarżącego dotyczyły działki nr [...] (k.m. 7), której powierzchnia zdaniem skarżącego została zaniżona (co wynika z mapy z [...] r. i obliczeń skarżącego dokonanych metodą prętu pruskiego). Natomiast w dniu [...] r. skarżący złożył w organie I instancji zastrzeżenia dotyczące wartości działki nr [...], która w jego ocenie została oszacowana zbyt nisko. Twierdził, że pole powierzchni na tej działce zostało nieprawidłowo obliczone. Skarżący twierdził, że z uwagi na te błędy wycena jego gospodarstwa została znacznie zaniżona. Te zastrzeżenia były przedmiotem rozpatrzenia przez komisję scaleniową w dniu [...] r. Zastrzeżenia dotyczące złego szacunku działki nr [...] (stary numer) oraz za małej powierzchni działki nr [...] (stary numer) są niezasadne, bowiem określenie wartości punktowej działek dokonane zostało na podstawie uchwały uczestników scalenia, podpisanej przez skarżącego. Wskazano nadto na powierzchnię i szacunek gospodarstwa rolnego skarżącego przed scaleniem i po scaleniu, co jest zgodne z art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej . W niniejszej sprawie sporną kwestią jest powierzchnia działki nr [...] (stary numer), a w związku z tym przesunięcie granicy działki nr [...] (stary numer) od strony działki pana R., w następstwie czego budynek wzniesiony przez tego ostatniego został wzniesiony na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, a także ustalenie powierzchni działek objętych scaleniem na podstawie danych ewidencji gruntów (art. 20 ustawy), w sytuacji gdy dane te nie są wiążące w postępowaniu scaleniowym, w którym okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego. Jeżeli chodzi o powierzchnię działki nr [...] (stary numer) to istotnie jej powierzchnia została przyjęta w oparciu o dane z ewidencji gruntów, stosownie do art. 20 ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240. poz. 2027 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jako stale aktualizowana, ewidencja gruntów i budynków powinna zatem odzwierciedlać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o stanie prawnym nieruchomości. W ewidencji dokonuje się jednak tylko rejestracji stanu prawnego, który jest ustalany na podstawie innych dokumentów. Oznacza to, że istotnie dane zawarte w ewidencji, pomimo kategorycznej treści art. 20 ustawy, nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie. Nie oznacza to jednak dopuszczalności pominięcia przez organ scaleniowy danych zawartych w ewidencji – takie działanie pozostawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z art. 20. W takiej sytuacji, brak związania danymi zawartymi w ewidencji oznacza, że należałoby najpierw dokonać aktualizacji tych danych i dopiero po tej aktualizacji, dane te mogłyby stać się podstawą w postępowaniu scaleniowym. W sprawie jest bezsporne, że nie dokonano skutecznej aktualizacji w ewidencji, o taką aktualizację nie występował także skarżący. Twierdzenie skarżącego o istnieniu najstarszych map, których nie uwzględniono w postępowaniu nie zostało poparte żadnymi dowodami, podobnie jak twierdzenia, że jego gospodarstwo po scaleniu jest mniejsze niż przed scaleniem. Skarżącemu nie jest nawet znana oczekiwana przez niego powierzchnia działki nr [...] (stary numer), podobnie jak powierzchnia działki nr [...] (stary numer). Zdaniem Sądu zasadnie zatem organ określił powierzchnie tych działek w oparciu o art. 20 ustawy. W związku z tym należy stwierdzić, że działki nr [...] (stara działka), [...] (stara działka) i nr [...] (stara działka) weszły w obszar objęty scaleniem, zaś ich powierzchnie kwestionowane przez skarżącego ustalono w oparciu o dane z ewidencji gruntów. Nie budzi też wątpliwości zgoda R. S. (skarżącego) na objęcie scaleniem gruntów zabudowanej działki "siedliskowej" nr [...] (stary numer). Należy też stwierdzić, że z dokumentacji scaleniowej dotyczącej gruntów skarżącego objętych przedmiotowym postępowaniem scaleniowym oraz z decyzji zatwierdzających scalenie wynika, że działki skarżącego nie zmieniły położenia w terenie. Odnośnie zarzutów skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] r. należy stwierdzić, że zarzuty te zostały zgłoszone po wydaniu zaskarżonej decyzji, a w związku z tym organ odwoławczy nie mógł zająć wobec nich stanowiska, ani wskazać na dokumenty poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiotowym zakresie. Co prawda sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem całej decyzji administracyjnej, nie będąc związany zarzutami skargi, jednakże zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeczenie wydaje na podstawie akt sprawy, poprzedzającej wydanie kontrolowanej decyzji. W sprawie z akt administracyjnych nie wynikają ustalenia dotyczące działki nr [...] (po scaleniu nr [...]), a w szczególności dotyczące przesunięcia tej nieruchomości przez przyznanie skarżącemu części działki nr [...] (obecny numer). Dlatego też, w tym zakresie sąd administracyjny nie może się wypowiedzieć. W kontekście zarzutów skargi należy jeszcze raz podnieść, że postępowanie scaleniowe ma określony cel i tylko jemu winno służyć, w żadnej mierze nie może jednak zastępować innych postępowań, jak np. postępowania rozgraniczeniowego czy postępowania o aktualizację ewidencji gruntów. Tym samym nowe kształtowanie granic działek, w tym ich przesuwanie jest dopuszczalne wówczas, jeżeli w rezultacie prowadzi do poprawy warunków, o których mowa w art. 1 ustawy scaleniowej. Skoro zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odpowiadającym ustawie o scaleniu i wymianie gruntów, i realizuje podstawowy cel tej ustawy – tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania (...) poprzez poprawę struktury obszarowej gruntów, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Należy też podkreślić, że fakt złożenia skargi na decyzję ostateczną wyłącznie przez skarżącego świadczy o tym, że cel ustawy został przez wydanie tej decyzji zrealizowany. Zaskarżona decyzja poprzedzona została analizą i oceną zebranych materiałów (w tym okazaniem projektu scalenia) i dlatego odpowiada prawu – art. 27 ust. 1 i ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. mw