II SA/Gl 895/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Dnia [...] r. M. K. i M. K. zamieszkali przy ul. [...] w G. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. o wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych przy ul. [...] a prowadzonych na zlecenie A. F. zam. przy ul. [...] w G. Wniosek dotyczył realizacji ciągu pieszo-jezdnego wykonanego, zdaniem wnioskujących, niezgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym zagospodarowania działki. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalony, iż sporny ciąg (w istocie utwardzenie nawierzchni kostką brukową) został zrealizowany na części wspólnej nieruchomości będącej współwłasnością M. i M. K. oraz A. F. Podstawą prowadzonych robót była decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i stanowiąca pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego z garażem na działce nr 1. Decyzją powyższą został również zatwierdzony plan zagospodarowania działki. Co istotne, budowa przedmiotowego budynku nie została zakończona. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB dla Miasta G. umorzył postępowanie w sprawie. Uznał bowiem, że realizacja utwardzenia nastąpiła na podstawie wspomnianego wyżej planu zagospodarowania działki i była z nim zgodna. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. i M. K. Podnieśli przede wszystkim, iż plan zagospodarowania działki przedłożony przez A. F. został sfałszowany. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nie wyjaśniono przede wszystkim rozbieżności pomiędzy projektami budowlanymi (planami zagospodarowania działki). Podejmując ponownie postępowanie organ I instancji wezwał inwestorkę do przedłożenia zatwierdzonych projektów budowlanych. O egzemplarz projektu wystąpiono również do Prezydenta Miasta G. Po dokonaniu porównania projektów okazało się, że w egzemplarzu będącym w posiadaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej chodnik nie został oznaczony i nie sięga do łuku zjazdu. W egzemplarzu będącym w posiadaniu inwestorski takie oznaczenie istnieje. Do tego ostatniego zostało również dołączone oświadczenie projektantki E. H., iż na jednym egzemplarzu przygotowanego przez nią projektu budowlanego wkradł się błąd polegający na nie oznaczeniu chodnika. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB dla Miasta G. ponownie umorzył postępowanie w sprawie. W jego ocenie błąd graficzny w projekcie budowlanym (planie zagospodarowania działki) nie był istotny. Powołał się w tym zakresie na oświadczenie projektantki. Po wydaniu ww. decyzji M. i M. K. złożyli w organie I instancji pismo, w którym domagają się niezwłocznego załatwienia sprawy. Przedłożyli również opinię przygotowaną przez mgr inż. M. C. zatytułowaną "Opinia dotycząca zgodności wykonania zagospodarowania działki nr 2 (1) w zakresie drogi wewnętrznej i zjazdu z planem zagospodarowania przedstawionym w projekcie budowlanym". Wskazuje w niej odstępstwa między innymi w zakresie realizacji utwardzenia terenu oraz zwężenia wjazdu na nieruchomość. Odwołanie od decyzji PINB dla Miasta G. złożyli M. i M. K. Zarzucili między innymi, iż w wyniku działań A. F. dojazd do ich nieruchomości będzie mniejszy niż 4,5 metra. Podnieśli również argument związany z nieuzasadnionym uznaniem przez organ nadzoru budowlanego zmian dokonanych w planie zagospodarowania działki jako nieistotnych. Podejmując postępowanie drugoinstancyjne [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. zlecił PINB dla Miasta G. dokonanie czynności w zakresie postępowania dowodowego. Dotyczyło to dokonania obmiaru powierzchni zabudowy budynków oraz utwardzenia. W tym celu dnia [...] r. zostały przeprowadzone oględziny spornej nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...]: - uchylił skarżoną decyzję, - działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane nakazał A. F. dokonanie rozbiórki utwardzonego fragmentu nieruchomości na wydzielonej części działki nr 2 od strony ul. [...] do ogrodzenia oddzielającego część użytkowaną przez Ma. i M. K. o powierzchni 138,75 m2 (tj. 17,25 % ponad przewidziany decyzją o warunkach zabudowy nr [...] Prezydenta Miasta G.) celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Faktycznie bowiem doszło do znaczącego (w stosunku do warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym) zwiększenia powierzchni utwardzonej. Konieczne zatem było wydanie decyzji której realizacja doprowadzi prowadzone roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzone czynności pozwoliły na stwierdzenie, iż w części nieruchomości będącej własnością A. F. została zabudowana w 67,25 %. Jest to niezgodne z ostateczna decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta G., która zakazywała zabudowy działki powyżej 50 %. Uzasadniając w tym zakresie oparcie swego rozstrzygnięcia o decyzję o warunkach zabudowy organ odwoławczy odwołał się do literatury przedmiotu, gdzie wyraża się pogląd, że dopuszczalne jest w zakresie postępowania naprawczego odwołanie się do porządku planistyczno-przestrzennego. Skargę na tę decyzje do tutejszego Sądu złożyła A. F. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia skarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi II instancji naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozpatrzenie odwołania złożonego przez osoby nie będące stronami, - art. 15 i art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, – art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w G. (sygn. [...]), - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez orzeczenie rozbiórki a nie wdrożenie postępowania naprawczego, - art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodanie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Do skargi została dołączona opinia sporządzona na potrzeby postępowania przed sądem powszechnym dotycząca szacowania działek powstałych z podziału nieruchomości wspólnej nr 2. Skarżąca wniosła także o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji co nastąpiło postanowieniem tutejszego Sądu z dnia [...] r. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Do tutejszego Sądu wpłynęło pismo M. i M. K. z dnia [...] r. W swym piśmie wnoszą o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na początku należy stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie występuje spór (o charakterze prywatnoprawnym) pomiędzy inwestorką a M. i M. K. Jednakże postępowanie przed sądem powszechnym, w tym zakresie, nie może stanowić przeszkody do egzekwowania obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Zatem zarzut dotyczący braku zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości przez Sąd Rejonowy w G. jest chybiony. Materialnoprawną podstawą skarżonego rozstrzygnięcia jest art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W świetle tych przepisów w sytuacji, gdy roboty budowlane są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych a następnie, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W ocenie składu orzekającego zastosowanie powyższej procedury było zupełnie zasadne, gdyż budowa realizowana przez skarżącą nie została jeszcze zakończona. Bezprzedmiotowe było również wstrzymanie robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu, gdyż zostały one zakończone. W rozstrzyganej sprawie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak stwierdził organ II instancji (po przeprowadzeniu na jego zlecenie dodatkowych obmiarów przez PINB dla Miasta G.) łączna zabudowa części nieruchomości wynosi 67,25 %. A dla tego przedsięwzięcia została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...]), gdzie w pkt II.1. wprowadzono zakaz zabudowy działki powyżej 50 %. Organ administracji opierając swe ustalenia na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu szeroko uzasadnił swoje stanowisko. Odwołując się do komentarza autorstwa A. Glinieckiego (Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2014) wskazał, iż w zakres badania w postępowaniu naprawczym, może wchodzić zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd w niniejszej sprawie akceptuje powyższe stanowisko. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi skład orzekający uznał je za niezasadne. Nie można tu w szczególności zgodzić się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł w sprawie rozstrzygać reformatoryjnie. Orzeczenie kasacyjne może mieć miejsce bowiem tylko w przypadku, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. III SA/Gd 913/13 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał z możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (w zakresie ustalenia powierzchni zabudowanej). Uprawnienie to wynika wprost z art. 136 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. W świetle tego przepisu "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.), a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. II GSK 1322/13). I organ odwoławczy z całokształtu okoliczności sprawy uznał, iż takie uzupełnienie postępowania dowodowego wystarczy do rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie powyższego warto zwrócić uwagę, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając kasatoryjnie postąpił zgodnie z wynikającą z art. 12 § 1 kodeksu postępowania zasadą szybkości postępowania. Dwukrotnie bowiem orzekał w sprawie w powyższy sposób i kolejne uchylenie decyzji PINB dla Miasta G. (w sytuacji, gdy można było orzec merytorycznie) było by niezasadne z procesowego punktu widzenia. Nie jest zasadny także zarzut rozpatrzenia odwołania złożonego przez osoby nie będące stronami. M. i M. K. są współwłaścicielami nieruchomości (co do której toczy się postępowanie podziałowe) więc bez wątpienia mają interes prawny w rozstrzyganej sprawie. W przypadku zarzutu naruszenia art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodanie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, że w osnowie skarżonej decyzji znajduje się wskazanie tej podstawy. Organ drugiej instancji w sentencji rozstrzygnięcia wskazał tu wyraźnie na art. 51 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Być może zasadne było by wskazanie pkt 3 tego przepisu, jednakże uchybienie powyższe nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.