II GSK 1322/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1858/12 w sprawie ze skargi A.T. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1858/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. T. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie skreślenia A. T. z listy aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył stanowisko Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K., treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz zarzuty zawarte w odwołaniu. Wskazał m.in., że A. T., ze względu na niezaliczenie I roku aplikacji w 2010, pismem z dnia 20 stycznia 2011 r. wniosła o wpis warunkowy na II rok. W 2011 roku ponownie nie zaliczyła I roku aplikacji, z uwagi na złożenie z wynikiem negatywnym kolokwium z prawa cywilnego. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że w sprawie zachodzi przesłanka nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.; dalej: u.r.p.), a to z kolei uzasadniało podjęcie uchwały o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów radcowskich. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła A. T. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał że zgodnie z art. 37 u.r.p., rada okręgowej izby radców prawnych skreśla aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie (skreślenie obligatoryjne), a ponadto może skreślić aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 37 ust. 2). Jak wskazał WSA, przedmiotem postępowania była ocena, czy zachodzą wystarczające przesłanki do stwierdzenia nieprzydatności skarżącej do wykonywania zawodu radcy prawnego, co może być podstawą do skreślenia z listy aplikantów radcowskich. Przystępując do rozważań Sąd I instancji wskazał, że uchwała w tym zakresie ma charakter uznaniowy, a organy samorządu właściwie uznały za wystarczającą podstawę do skreślenia skarżącej z listy aplikantów radcowskich okoliczność niezaliczenia przez nią więcej niż jeden raz roku szkoleniowego. W ocenie WSA, uprawnienie do powtarzania roku szkoleniowego w ograniczonym zakresie - aplikant powtarza tylko przedmioty niezliczone i możliwość czterokrotnego przystąpienia do kolokwium z niezaliczonego przedmiotu, przy stworzeniu przez organ samorządowy możliwości powtórzenia roku, uzasadniało stwierdzenie braku nabycia wiedzy i umiejętności w oznaczonym zakresie oraz uprawnienie do stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego. Sąd I instancji miał na uwadze, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, stosownie do art. 136 k.p.a., przeanalizował znajdujące się w aktach sprawy opinie patrona oraz opiekunów praktyk i stwierdził, iż opinie te są pozytywne, aczkolwiek ze względu na swoją lakoniczność nie pozwalają na szczegółową ocenę doświadczenia aplikantki. Dotyczą one bowiem głównie rodzaju wykonywanych czynności. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego formy i charakteru zadań kolokwium z prawa cywilnego dla aplikantów I roku, Sąd podzielił stanowisko organu, że Regulamin odbywania aplikacji radcowskiej stanowiący załącznik do uchwały Nr 90/VII/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r., przewiduje, że w kwestii ustalania ocen i wyników kolokwiów władne są komisje powoływane przez prezydia rad okręgowych izb radców prawnych. Regulamin odbywania aplikacji radcowskiej nie przewiduje ingerencji Krajowej Rady Radców Prawnych w tym zakresie oraz instytucji weryfikacji przez Krajową Radę Radców Prawnych wyniku kolokwium, jak też oceny merytorycznej poprawności przygotowanych zadań. Tym samym w niniejszym postępowaniu nie ma możliwości weryfikacji wiedzy skarżącej. Według Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto nie dopuściły się - w ocenie Sądu - obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko uzasadniły w sposób wymagany w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Podniesione zarzuty nie zmieniają, w ocenie WSA, faktu, iż skarżąca nie zaliczyła ponownie roku szkoleniowego i ta właśnie okoliczność uzasadniała stwierdzenie nieprzydatności do zawodu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. T., wnosząc o uchylenie tego orzeczenia, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie przez organ, że nieodniesienie się w uzasadnieniu podjętej uchwały do opinii patrona i opiekunów praktyk nie jest uchybieniem powodującym konieczność uchylenia uchwały i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w K., co jest uchybieniem, które powinno wykluczyć taką uchwałę z obrotu prawnego; - przepisów prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 2 u.r.p. przez przyjęcie, że nieuzyskanie pozytywnej oceny z kolokwium z prawa cywilnego uzasadnia skreślenie skarżącej z listy aplikantów radcowskich ze stwierdzeniem nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego, podczas gdy zaistniały stan faktyczny sprawy nie uzasadnia wydania takiej uchwały, z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie kolokwium z prawa cywilnego uniemożliwiające tym samym dokonanie prawidłowej oceny wiedzy skarżącej z prawa cywilnego i stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego, co nie może być jedynym kryterium przy podjęciu tego typu uchwały. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że kolokwium z prawa cywilnego, przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2011 r., zawierało błędy, a pytania i odpowiedzi były skonstruowane w sposób niezgodny z § 30 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr 39/VIII/2011 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 21 maja 2011 r. Poza tym wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że niezdanie przez aplikanta kolokwium nie jest równoznaczne z nieprzydatnością do wykonywania zawodu. Ocena ta powinna być dokonana w oparciu o wszelkie okoliczności dotyczące przebiegu aplikacji, m.in. opinie patrona, opinie wydane przez opiekunów praktyk. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania - której w niniejszej sprawie się nie dopatrzono - bierze pod uwagę z urzędu. Związanie skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza przepisów innych, niż wskazane w podstawach, na których środek zaskarżenia oparto. Mając powyższe na uwadze skład orzekający uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. I tak, wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 u.r.p. Zgodnie z tym przepisem rada okręgowej izby radców prawnych może skreślić aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu radcy prawnego. Ocena zasadności zarzutu wymaga przypomnienia, że - stosownie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenia prawa materialnego może przybrać formę błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, przy czym błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie zaś to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 u.r.p. nie został doprecyzowany. Sposób jego sformułowania wskazuje jednak, że wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje prawidłowości zastosowania ww. przepisu w okolicznościach faktycznych sprawy. W orzecznictwie ukształtował się jednak trafny pogląd, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie może zaś być uznany za skuteczny, gdy strona w istocie podważa stan faktyczny, nie wskazując przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd I instancji (wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSA WSA 2005, nr 4, poz. 67; por. także wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r., II OSK 209/05, LEX nr 206991). W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów radcowskich w 2009 r., w styczniu 2010 r. złożyła ślubowanie, I roku aplikacji w roku szkoleniowym 2010 nie zaliczyła, na jej wniosek została warunkowo wpisana na II rok, w 2011 r., ponownie nie zaliczyła I roku aplikacji - z uwagi na złożenie z wynikiem negatywnym kolokwium z prawa cywilnego. Przy wyrokowaniu Sąd I instancji za prawidłowe przyjął też ustalenia, poczynione przez organ odwoławczy stosownie do art. 136 k.p.a., że skarżąca posiadała pozytywne opinie patrona i opiekuna praktyk, które jednak były lakoniczne i nie pozwalały na szczegółową ocenę doświadczenia aplikantki. Ustalenia, co do nieprzydatności skarżącej do wykonywania zawodu radcy prawnego - w rozumieniu art. 37 ust. 2 u.r.p. - na podstawie powyższych okoliczności WSA uznał na zgodne z wymogami art. 7, 77 i 8 k.p.a., mieszczące się w granicach swobodnej oceny dowodów, wyrażonej art. 80 k.p.a. Nadto - zdaniem Sądu I instancji - uzasadnienie zaskarżonej uchwały odpowiada prawu (art. 107 § 3 k.p.a.). Zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami k.p.a. w skardze kasacyjnej nie postawiono. Jedynym zarzutem procesowym, zmierzającym do podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie istota rozwiązania prawnego, określonego przytoczonym przepisem, ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Podnieść należy jednak, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też, w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Stanowi o tym art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Trafnie podnosi się, że zasada ta podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyr. NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.), a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 powołanej ustawy) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że ocena przydatności aplikanta do wykonywania zawodu radcy prawnego - w rozumieniu art. 37 ust. 2 u.r.p i oraz § 19 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej - wymaga oceny wszelkich okoliczności, dotyczących przebiegu aplikacji, w tym z uwzględnieniem uzyskanych przez aplikanta w toku aplikacji opinii patrona i opinii z odbytych praktyk. Nie jest jednak kwestionowane, że w myśl § 28 ust. 4 powołanego Regulaminu w okresie trwania aplikacji aplikant może powtarzać rok szkoleniowy tylko jeden raz. W tym stanie rzeczy - w świetle dowodów potwierdzających, że skarżąca, czterokrotnie przystępując do kolokwium, dwukrotnie nie zaliczyła I roku aplikacji - przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dowodu z opinii opiekunów praktyk i patrona uznać należy za dodatkowe postępowanie uzupełniające w rozumieniu art. 136 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie jest więc trafny. Autor skargi kasacyjnej podważa też prawidłowość oceny, co do nieprzydatności aplikantki do zawodu radcy prawnego, zarzutem wadliwie przeprowadzonego kolokwium z prawa cywilnego – nie wskazując jednak z naruszeniem jakich przepisów prawa zarzut ten wiąże. Tymczasem zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, przez wskazanie jakie przepisy prawa zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Podnieść należy, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w kwestii ustalania ocen i wyników kolokwiów władne są komisje powołane przez prezydia rad okręgowych izb radców prawnych. Regulamin odbywania aplikacji radcowskiej nie przewiduje weryfikacji wyników kolokwium ani oceny merytorycznej poprawności przygotowanych zadań. Stanowisko to żadnym zarzutem w skardze kasacyjnej zwalczane nie jest. Z tych wszystkich względów wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie znajduje usprawiedliwienia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.