II SA/Gl 896/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B.F. i W.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. W dniu 6 grudnia 2014 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie skarżących zamiaru budowy budynku gospodarczego o pow. 14,80 m2, na działce nr [...] w miejscowości Z. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia dokumentacji o: – wpisanie w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane właściwego obrębu ewidencyjnego; – szkic lokalizacji budynku gospodarczego na kopii mapy ewidencyjnej lub zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wraz z podaniem wymiarów budynku i jego odległości do granic działek sąsiednich oraz drogi (zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U.); – wykazanie, że planowany budynek gospodarczy związany będzie z produkcja rolną i stanowił będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej; – zaświadczenie Wójta Gminy U. potwierdzające, że inwestorzy są osobami, co najmniej od 5 lat, zamieszkującymi w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego; – oświadczenie inwestorów o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym przez okres co najmniej 5 lat, potwierdzone przez Wójta Gminy U., w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003r., Nr 64, poz. 592) ; – potwierdzenie posiadania kwalifikacji rolniczych: a) wykształcenie rolnicze zasadnicze zawodowe, średnie lub wyższe lub b) tytuł kwalifikacyjny lub tytuł zawodowy, lub tytuł zawodowy mistrza w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub c) wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie albo wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i ukończone studia podyplomowe w zakresie związanym z rolnictwem, albo wykształcenie średnie inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3 -letni staż pracy w rolnictwie, lub d) wykształcenie podstawowe, gimnazjalne lub zasadnicze zawodowe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 5-letni staż pracy w rolnictwie; – w razie kolizji planowanego budynku z sieciami uzbrojenia terenu, należy przedłożyć pozytywne uzgodnienie z administratorami tych sieci, w przypadku braku kolizji oświadczenie Inwestora stwierdzające brak kolizji. Jednocześnie organ ustalił termin uzupełnienia braków zgłoszenia do dnia 30 stycznia 2015 r., pouczając, że po jego bezskutecznym upływie zostanie wydana decyzja wnosząca sprzeciw, zaś 30 – dniowy termin załatwienia sprawy ulega wstrzymaniu do czasu uzupełnienia dokumentów. Powyższe postanowienie doręczono inwestorom w dniu 2 tycznia 2015 r., zaś pismem z dnia 30 stycznia 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 3 lutego 2015 r. uzupełnili oni braki dokumentacji oraz wyjaśnili, że projektowany budynek gospodarczy będzie związany z utrzymaniem zwierzęcia gospodarskiego, którego zakup jest planowany oraz podali, że nie zamieszkują w Gminie U., nie prowadzą osobiście gospodarstwa rolnego, zaś wnioskodawca posiada rolniczy tytuł kwalifikacyjny ogrodnik – warzywnik. Jednakże decyzją z dnia [...] r. nr [...] r., nadaną za pośrednictwem poczty w dniu 11 lutego 2015 r., organ I instancji na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Zdaniem organu, inwestorzy nie uzupełnili bowiem wszystkich braków zgłoszenia, wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r., nie przedłożyli bowiem zaświadczenia o zamieszkiwaniu na terenie gminy i prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej 5 lat – zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 30 ust. 2 i 5 ustawy – Prawo budowlane – poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie po upływie 30 – dniowego terminu do jego wniesienia, z upływem którego uzyskali milczącą zgodę na wykonanie robót, a także art. 30 ust. 2 i art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego – poprzez błędne przyjęcie, że planowana budowa dotyczy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej i w związku z tym zobowiązani są do przedłożenia wymaganego zaświadczenia. Nadto, odwołujący się wskazali na uchybienie regułom z art. 7 i 8 kpa, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Zdaniem odwołujących się, sprzeciw wniesiono dopiero 31 dnia od wpływu zgłoszenia z uwzględnieniem okresu jego uzupełnienia zgodnie z postanowieniem z dnia [...] r. Nadto, organ administracji architektoniczno – budowlanej błędnie zakwalifikował budowę na postawie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zamiast jako przypadek z pkt 2 tego przepisu, którego realizacja jest zgodna z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy w pierwszym rzędzie nie podzielił zarzutu naruszenia ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu, który jego zdaniem rozpoczął bieg na nowo od dnia 30 stycznia 2015 r. jako daty uzupełnienia przez strony zgłoszenia. Co prawda, organ II instancji uznał, że brak żądanego zaświadczenia nie uzasadniał wniesienia sprzeciwu, lecz jego zdaniem należało wnieść sprzeciw z innej przyczyny, a mianowicie wobec naruszenia ustaleń planu miejscowego (art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawa budowlanego). Zgodnie z uchwałą Rady Gminy U. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., Nr [...], poz. [...]), niezabudowana działka inwestorów, objęta zgłoszeniem o pow. 888m2, położona jest na terenie o symbolu Z 128 R – tereny upraw polowych, łąk i pastwisk, na których obowiązuje zakaz nowego zainwestowania, poza przypadkami powstania w jednym kompleksie nowego gospodarstwa rolnego o powierzchni nie mniejszej niż 1,5ha przeliczeniowego. Ponadto, dopuszczono adaptację istniejących obiektów wyłącznie z ramach istniejących i działających gospodarstw rolnych i agroturystycznych (§ 9 uchwały). W świetle wyjaśnień inwestorów, projektowana budowa nie spełnia zaś powyższych wymogów. Zatem naruszenie ustaleń planu miejscowego w ocenie organu II instancji, uzasadniało wniesienie sprzeciwu. W skardze do sądu administracyjnego inwestorzy domagali się uchylenia decyzji obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając: - naruszenie art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego z powodu wniesienia sprzeciwu po upływie ustawowego terminu, - naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że nie dołączyli do zgłoszenia wymaganych dokumentów, co uzasadniło uzupełnienie zgłoszenia, a w konsekwencji spowodowało bieg terminu do sprzeciwu od nowa od dnia 30 stycznia 2015 r. jako uzupełnienia zgłoszenia, - naruszenie art. 7. 77 § 1 kpa poprzez bezzasadne żądanie uzupełnienia braku zgłoszenia, - naruszenie art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa – poprzez zmianę przez organ odwoławczy materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących, do zgłoszenia dołączyli wszystkie dokumenty, wymagane w świetle art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz z powodu błędnej kwalifikacji robót, organ I instancji bezpodstawnie wezwał ich do przedłożenia zaświadczenia, a także do uzupełnienia innych braków, aczkolwiek w istocie nie miały miejsca i jedynie z ostrożności zostały przez nich powtórnie wypełnione. Jednakże wadliwie wydane postanowienie wzywające do uzupełnienia rzekomych braków zgłoszenia, nie może rodzić skutku w postaci przerwy biegu terminu do wniesienia sprzeciwu, tym bardziej, że Wojewoda wskazał na inną podstawę prawną decyzji, a mianowicie sprzeczność z planem miejscowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących zaakcentowała, że w postanowieniu wzywającym do uzupełnienia dokumentacji zgłoszenia, organ wskazał, że bieg terminu został wstrzymany, a nie przerwany, co sugeruje, że termin ten nie zostanie podjęty na nowo. Błędne pouczenie rodzi zaś skutek prawny, a w konsekwencji decyzja o wniesieniu sprzeciwu została podjęta w 31 dniu od zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa stanowi podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że rozpoznanie sprawy winno nastąpić na gruncie stanu prawnego, obowiązującego do dnia 28 czerwca 2015 r. (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Dopiero na mocy znowelizowanego tą ustawą art. 30 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej i dodanego przepisu ust. 5d, jednoznacznie przewidziano, że wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia, przerywa bieg terminu do wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu. W poprzednim stanie prawnym ustawa nie określała skutków prawnych wydania postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 zd. 2 nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia. Jednak w orzecznictwie przeważał pogląd, że 30 – dniowy termin do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw, rozpoczyna bieg na nowo dopiero po uzupełnieniu braków (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1147/12 oraz WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 433/15, LEX nr 193697). Taki pogląd prezentowany był też w literaturze (vide: Prawo budowlane, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, str. 374). Zdaniem składu orzekającego, stanowisko powyższe należy w pełni zaakceptować. Dopiero prawidłowo dokonane zgłoszenie może bowiem wywołać skutek prawny i rodzić obowiązek oraz możliwość jego oceny przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Nie dysponując pełnymi danymi co do rodzaju i zakresu robót budowlanych, organ ten nie może ustosunkować się do zgłoszenia i zbadać legalności robót. Skoro zaś ustawa przewidziała 30 – dniowy termin na wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw, inwestor dokonujący zgłoszenia, obarczonego brakami, nie może być w lepszej sytuacji, niż podmiot, który właściwie dopełnił obowiązku z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Możliwości prawnej wniesienia sprzeciwu w terminie 30 dni od uzupełnienia braków zgłoszenia, nie niweczy też nieprecyzyjne, bądź wadliwe pouczenie, zawarte w postanowieniu organu I instancji, wzywającym skarżących do uzupełnienia brakujących dokumentów, jako że chodzi o termin ustawowy (art. 30 ust. 5). Bieg tego terminu rozpoczyna zaś doręczenie organowi zgłoszenia, spełniającego wymogi z art. 30 ust. 2 ustawy. Skarżący nie mogą też zasłaniać się nieznajomością prawa i zasadą z art. 9 kpa, nakładającą na organy obowiązek informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Nawet w przypadku niewniesienia sprzeciwu i realizacji spornego obiektu, legalność jego budowy byłaby przedmiotem działań organów nadzoru budowlanego, jako że w przypadku tzw. milczącej zgody organu administracji architektoniczno – budowlanej inwestor nie jest chroniony przed skutkami naruszenia prawa budowlanego, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Naruszenie ustaleń planu miejscowego podpada zaś pod powyższy przypadek, uzasadniający ingerencję organów nadzoru budowlanego w proces budowlany, nawet już zakończony na podstawie zgłoszenia, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, czy też sprzeciw wniesiono nieskutecznie z powodu uchybienia ustawowego terminu. W każdym zatem wypadku roboty budowlane prowadzone są na ryzyko inwestora. Zatem w ocenie sądu administracyjnego, skoro organ podjął postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia w terminie 30 dni od wpływu zgłoszenia, a następnie wniósł sprzeciw w takim terminie jako konsekwencję nieuzupełnienia wszystkich braków, zaskarżona decyzja nie narusza art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Nie jest też uzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy z powodu błędnego przyjęcia przez organ I instancji, że zgłoszenie robót z dnia 6 grudnia 2014 r. obarczone jest brakami. Aczkolwiek można mieć wątpliwości co do zasadności wezwania skarżących do wpisania w druku zgłoszenia miejscowości, w której zlokalizowana jest działka i wpisania w oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością właściwego obrębu ewidencyjnego, gdyż dane w tym zakresie wynikają z innych przedłożonych dokumentów oraz bezzasadnie wezwano ich do przedłożenia zaświadczenia o zamieszkiwaniu na terenie gminy przez co najmniej 5 lat oraz oświadczenia w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, bo jednak w pozostałym zakresie organ I instancji prawidłowo zobowiązał skarżących do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wbrew ich twierdzeniom, zawartym w skardze, pierwotnie złożony przez nich szkic usytuowania budynku gospodarczego nie określał bowiem odległości od granic sąsiednich działek oraz drogi i dopiero zał. Nr 3 i 4 do pisma z dnia 30 stycznia 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 3 lutego 2015 r. zawierało pełne dane w tym zakresie, a niezbędne do oceny z punktu widzenia zgodności z wymogami prawa budowlanego. Zdaniem sądu administracyjnego, trafnie też organ I instancji wezwał skarżących o wykazanie, że planowany budynek gospodarczy związany będzie z produkcją rolną i stanowił będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Kwestia ta miała bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia zgodności budowy z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym, wyżej powołanym. Zgodnie z dołączonym do zgłoszenia zaświadczeniem Wójta Gminy U., objęta zgłoszeniem działka, położona jest bowiem w jednostce o symbolu Z 128 R – tereny upraw polowych, łąk i pastwisk. Na terenie tym, jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, obowiązuje zakaz nowego zainwestowania, poza przypadkami powstania w jednym kompleksie nowego gospodarstwa rolnego o powierzchni nie mniejszej niż 1,5ha przeliczeniowego. Ponadto, dopuszczono adaptację istniejących obiektów wyłącznie w granicach działek siedliskowych, w ramach istniejących i działających gospodarstw rolnych i agroturystycznych (§ 9 uchwały). Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wymieniają odrębnie dwie kategorie budynków gospodarczych, podlegających zgłoszeniu. Jednak obowiązujący na tym terenie plan miejscowy dopuszcza realizację jedynie budynków gospodarczych, spełniających określone warunki. Zatem dopiero wykazanie przez inwestorów, że spełniają wymogi wynikające z aktu prawa miejscowego, uprawniałoby ich do realizacji przedmiotowego budynku i przesądzałoby o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Jednakże na wezwanie organu I instancji, skarżący wyjaśnili, że planowany budynek gospodarczy będzie związany z utrzymaniem zwierzęcia gospodarskiego (np. koza) i podali, że nie prowadzą gospodarstwa rolnego, a budowa stanowi przypadek z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W istocie zatem zgłoszenie w ogóle nie dotyczy budowy budynku gospodarczego, lecz zamiarem skarżących jest budowa budynku inwentarskiego, który nie jest zwolniony z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i nie może być realizowany na podstawie zgłoszenia. W konsekwencji, skarżący nie wykazali przesłanek, o których mowa w planie miejscowym, co w każdym wypadku uprawniało organ I instancji do wniesienia sprzeciwu. Nie jest przy tym istotne, że jako podstawę prawną decyzji organ ten powołał art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc uznał, że skarżący nie uzupełnili wszystkich braków zgłoszenia, podczas gdy organ odwoławczy dopatrzył się przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy w postaci sprzeczności budowy z planem miejscowym. W obu decyzjach rozstrzygnięto bowiem o tożsamej sprawie pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a mianowicie rozpatrzono zgłoszenie obejmujące zamiar budowy budynku gospodarczego, który mógł być zrealizowany na tym terenie jedynie pod warunkami, wynikającymi z planu miejscowego. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, aczkolwiek z innych przyczyn, organ odwoławczy nie naruszył zatem art. 15 kpa. Po sprecyzowaniu przez skarżących zamierzenia, prawidłowo uznał organ odwoławczy, że budowa narusza wymogi planu miejscowego, którego ustaleniami był związany. W konsekwencji, prawidłowo organ I instancji dopatrzył się braków zgłoszenia, wyżej wskazanych, a po przedłożeniu przez skarżących dokumentów i złożeniu wyjaśnień, z których jednoznacznie wynikało, że planowana budowa narusza przepisy o planowaniu przestrzennym, zasadnie wniósł sprzeciw w ustawowym 30 –dniowym terminie od uzupełnienia braków zgłoszenia, aczkolwiek wskazał na błędną podstawę prawną, którą uprawniony był skorygować organ odwoławczy, nie naruszając zasady administracyjności postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. im