II SA/Gl 897/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R.S. (S.) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B. wszczął postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku przy ul [...] w B.. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nakazał wstrzymanie R. S. robót budowlanych. W toku postępowania organ ustalił, że sporny budynek został wybudowany w latach [...]-[...]. Następnie zostały prowadzone prace rozbiórkowe w wyniku których pozostały jedynie betonowa płyta, szkielet parteru, drewniana konstrukcja stropu nad parterem. Następnie podniesiono kondygnację budynku o około 4 m, rozbudowano o około 4 m z jednej strony, zmieniono konstrukcję dachu z wielospadowego na jednospadowy, przebudowano wewnętrzne ściany budynku. Decyzją nr [...] z [...] r. umorzył postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B. w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego spornego budynku. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że inwestor wzniósł nowy obiekt, którego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał też, że sprawa budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor. Jego zdaniem poprzedni budynek został jedynie przebudowany a nie jak stwierdził organ I instancji rozebrany i postawiony nowy, bez wymaganego pozwolenia. Wskazał, że obecna powierzchnia zabudowy przekracza jedynie o 19 cm2 dopuszczoną powierzchnię zabudowy decyzjami z [...] i [...]r. Wyjaśnił, że budynek został zalany w związku z awarią rury wodociągowej i w celu pozbycia się pleśni został w znacznym stopniu rozebrany. Wskazał, że budynek mimo zmienionej konstrukcji dachu w dalszym ciągu jest budynkiem o kondygnacji parteru i poddasza co odpowiada decyzji o warunkach zabudowy. Dodał też, że pomiary wykonane przez geodetę wskazują iż wysokość budynku liczona od poziomu gruntu przy wejściu do najwyższego punktu dachu nie przekracza 9 m. Zarzucił też organowi I instancji, że prowadząc postępowanie nie dał mu możliwości złożenia wyjaśnień co spowodowało błędną interpretację wykonanych odstępstw od projektu budowlanego i umorzenie postępowania. W wyniku odwołania decyzją z dnia [...] r. [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest trafne, organ wystarczająco wyjaśnił okoliczności stanu faktycznego i prawnego, a zarzuty odwołania nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskazał, że wszczęto postępowanie w sprawie samowoli budowlanej co powoduje konieczność umorzenia postępowania w sprawie wykonania istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Na decyzję organu II instancji pełnomocnik inwestora złożył skargę do WSA w Gliwicach. Decyzji zarzucił naruszenie: – art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej K.p.a. poprzez błędne uznanie że wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania, w szczególności że nie wystąpiły przesłanki określone w art. 50 ustawy Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409). – art. 7, 77, 10 § 1 K.p.a. poprzez błędy przy zbieraniu materiału dowodowego i jego ocenie, – art. 51 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis ten nie może stanowić podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego w niniejszej sprawie. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący wskazał, na okoliczności podniesione w odwołaniu. Ponadto uzasadniając zarzuty dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy podkreślił niedbałość organu przy przesłuchaniu świadków. Podkreślił, że nie informowano strony o zaznajomieniu się z materiałem dowodowym i możliwości składania wyjaśnień. Zdaniem skarżącego na podstawie art. 51 ust 3 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku wprowadzenia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego nakłada się na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany. Podkreślił że skarżący nie wzniósł nowego budynku bez pozwolenia na budowę lecz prowadził prace budowlane z naruszeniem warunków decyzji pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Podtrzymał swoje stanowisko, że w sprawie wzniesiono nowy obiekt a nie tylko realizowano decyzję o pozwoleniu na budowę z odstępstwami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego, prowadzonego z urzędu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w sprawie wykonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego przy ul. [...], obręb [...], w B. na działkach nr 1 i 2. W aktach sprawy znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...] roku dla J. S.-P., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany mgr inż. arch. H. M.R. i E. J. oraz aneks (decyzją z [...]roku) do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę – zezwalający na dobudowę garażu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W aktach administracyjnych brak natomiast decyzji o przeniesieniu udzielonych pozwoleń na budowę na skarżacego. Jedynie na stronie tytułowej Dziennika Budowy wydanego dnia [...] roku, w którym jako inwestora wymieniono J. S.-P. znajduje się adnotacja z pieczęcią Urzędu Miejskiego w B. Wydział Urbanistyki i Architektury z której wynika, że decyzją z dnia [...] roku, znak: [...] dokonano przeniesienia decyzji z dnia [...] roku na skarżącego. Organ odwoławczy ustalił w oparciu o projekt zatwierdzony decyzją z dnia [...] roku, że zgodnie z udzielonym pozwoleniem (z [...] roku) wysokość budynku powinna wynosić 5,90 m, miał to być budynek parterowy z poddaszem mieszkalnym, kryty dachem czterospadowym. Natomiast budynek faktycznie istniejacy to budynek dwukondygnacyjny z dachem jednospadowym o wysokosci około 10 metrów. Nadto organ odwoławczy odwołał się do zeznań świadków, przesłuchanych przez organ I instancji i stwierdził, że sporny budynek został pierwotnie wybudowany w latach [...]-[...], natomiast dopiero w roku [...] skarżacy rozpoczął prace rozbiórkowe kondygnacji poddasza w nastepstwie których pozostała jedynie płyta betonowa, szkielet parteru oraz drewniana konstrukcja stropu. Zdaniem organu odwoławczego po dokonaniu częściowej rozbiórki istniejącego pierwotnie budynku mieszkalnego skarżący zrealizował budynek (rozbudowa, nadbudowa i przebudowa), który swoimi rozmiarami nie przystaje do pierwotnie wybudowanego budynku mieszkalnego. Spór w sprawie dotyczy tego czy skarżący w dacie dokonania robót ([...]rok) dysponował pozwoleniem na budowę i czy roboty te stanowiły istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w związku z tym organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzję o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie umarzać w tym zakresie postępowania stojąc na stanowisku, że skarżacy bez pozwolenia zrealizował obiekt. Co do zasady Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1152/12 (przywołane także przez organ odwoławczy),"że pojęcie odstępstwa zakłada, iż projekt zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę co do zasady jest realizowany, a jedynie w konkretnych szczegółach różni się od zatwierdzonych pierwotnych założeń. Jeżeli inwestor realizuje całkowicie inną inwestycję niż wskazana w pozwoleniu na budowe to działanie takie nie stanowi prowadzenia robót z odstępstwami lecz rozważane winno być jako ewentualna samowola budowlana, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, z wszystkimi płynącymi z tego faktu konsekwencjami". Zdaniem składu orzekającego niedopuszczalne bowiem jest traktowanie jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zrealizowanie przez inwestora np. zakładu produkcyjnego w sytuacji gdy dysponował on jedynie pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego. Jednakże Sąd nie może zaakceptować zaskarżonej decyzji bowiem doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera c ppsa). Organ ustalił bowiem na podstawie zeznań świadków, że sporny budynek został pierwotnie wykonany w latach [...]-[...]. I tak zeznania A.O. i D. O. (z dnia [...] roku), T.G. i A.G. (z dnia [...] roku), E. G. i K. G. (z dnia [...] roku), I. B. i M. B. ([...]roku) nie mogą stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego z uwagi na to, że przesłuchanie tych świadków (łączne, do jednego protokołu, nawet bez wyodrębnienia wypowiedzi świadków) zostało dokonane w sposób naruszający wymagania procedury. Zupełnie niezrozumiałe jest przesłuchanie (przez organ I instancji) świadka W. R.(o czym skarżący nie był zawiadomiony) w dniu [...] roku, a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji ([...]roku), jak i zapoznanie przez ten organ skarżącego w dniu [...] roku z aktami sprawy. Należy też wspomnieć, że organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Organy obu instancji dopuściły się więc naruszenia art. 10 § 1 kpa, a wykonanie określonego w tym przepisie obowiązku nie mieści się w uznaniu organu, ale jest jego obowiązkiem. Niezależnie od wskazanych uchybień prawu procesowemu należy wskazać na art. 36a ust. 5, który a contrario zawiera wyliczenie istotnych odstepstw. Niewątpliwie istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w świetle powyższego przepisu jest zmiana charkaterystycznych parametrów obiektu między innymi wysokości i liczby kondygancji (art. 36a ust. 5 pkt 2), a zmiana taka jest dopuszczalna po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę to organ winien prowadzić postępowanie przewidzine w art. 50 i w tym postępowaniu wydać decyzję o której mowa w art. 51 pkt 1 ust. 3 Prawa budowlanego. Wątpliwości Sądu budzi też ustalenie, że sporny obiekt został od strony południowo-wschodniej rozbudowany o około 4 m a to w kontekście decyzji z dnia [...] roku – aneks do pozwolenia na budowę z [...] roku dotyczący dobudowy garażu. Zdaniem Sądu organy przed tym ustaleniem powinny się zwrócić do organu wydającego decyzję z [...] roku o nadesłanie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do niej (projekt mgr inż. arch. H. M.-R.) i dopiero w oparciu o ten projekt ustalić czy istotnie doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu w postępowaniu ponownym organy winny uzupełnić materiał dowodowy o decyzję z dnia [...] roku, wspomiany projekt budowlany zatwierdzony decyją z dnia [...] roku, przesłuchać świadków w sposób odpowiadający kpa i zapewnić skarżącemu udział w postępowaniu. Dopiero po tak uzupełnionym postępowaniu organy mogą podjąć decyzję, być może identyczną jak decyzja zaskarżona, w której wyraźnie wskażą czy skarżący dysponował w momencie dokonywania spornych robót pozwoleniem na budowę czy od tego pozwolenia dokonał odstępstw (wtedy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) czy też zrealizował budynek całkowicie inny niż objęty pozwoleniem na budowę co istotnie uzasadniałoby umorzenie postępowania w zakresie tych odstępstw. Odniesienie się do zarzutów skargi w chwili obecnej byłoby przedwczesne. Jednakże zarzut naruszenia słusznego interesu strony (tu skarżącego) jest niesłuszny bowiem organy są zobowiązane – w zależności od ustaleń faktycznych i ich kwalifikacji prawnej – działać na podstawie przepisów prawa (tu Prawa budowlanego), które nie pozostawiają im luzu decyzyjnego. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c, art. 135 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy jak wyżej. sw