II SA/Gl 898/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał współwłaścicielom - J. K., E. N. i A. N. rozbiórkę ogrodzenia wykonanego na działce nr ewid. [...] u zbiegu ulic [...], położonego w miejscowości Z. ul. [...] Wobec braku wniesienia odwołania, decyzja ta stała się ostateczna. Obowiązek wynikający z wymienionej decyzji nie został wykonany. Wobec powyższego organ powiatowy pismem z dnia [...] r. skierował do J.K. upomnienie nr [...] (doręczone w dniu [...] r.) , a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w dniu 6 czerwca 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy dla zobowiązanej J K. stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Został on doręczony stronie w dniu [...] r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołując w podstawie prawnej art. 119, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2016, poz. 599) nałożył na J.K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, a także do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce ogrodzenia na działce nr [...] w Z.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wobec braku wykonania obowiązków wynikających z decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r., pomimo wysłania do zobowiązanej upomnienia wzywającego do dobrowolnego wykonania obowiązku, organ zmuszony był wystawić w dniu [...] r. tytuł wykonawczy, a wobec dalszego braku działania ze strony zobowiązanej wymierzyć przedmiotową grzywnę. Wysokość nałożonej grzywny uzasadnia fakt nie przystąpienia przez zobowiązaną do wykonania obowiązku pomimo znacznego upływu czasu (ponad 10 miesięcy) od chwili jej wymagalności. Zastosowanie grzywny w wymierzonej kwocie rokuje wystarczającą dolegliwość, przymuszającą do wykonania nakazanego obowiązku. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył pełnomocnik J. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: -niezasadne nałożenie na zobowiązaną grzywny oraz niezasadne wezwanie do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, w sytuacji gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki ogrodzenia na działce nr [...]. - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane - skoro ogrodzenie w aktualnym stanie prawnym nie wymaga pozwolenia na budowę; - naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, skoro budowa ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20m a contrario nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, - naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego skoro w toku postępowania organy administracji mają stać na straży praworządności, są zobowiązane stosować przepisy prawa w sposób nienaruszający zaufania obywateli do organów Państwa, a w sprawie istnieją przesłanki do stwierdzenia naruszenia powyższych wymogów. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu pełnomocnik wyjaśnił, że przedmiotowe ogrodzenie znajduje się na terenie działki stanowiącej m.in. współwłasność strony i nie narusza niczyjej własności, nie ogranicza w korzystaniu z dróg gminnych czyli nikomu nie przeszkadza. Nie budzi też wątpliwości, że ogrodzenie to ma wysokość od 1,35m do 1,5m. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowalne budowa takiego ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę, a z treści art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wynika, że tylko budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Powyższy stan faktyczny nie dawał więc podstawy do wydania decyzji nr [...] w dniu [...] r, a w konsekwencji wydania obecnie kwestionowanego postanowienia, skoro poprzedzająca je decyzja jest sprzeczna z prawem. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, to wierzyciel zgodnie z dyspozycją art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie do treści art. 1a pkt 12 tej ustawy środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości , opróżnianie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. W przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania dwóch środków egzekucyjnych - tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Podstawę prowadzenia egzekucji stanowi prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organ winien się kierować zasadami postępowania egzekucyjnego, a przede wszystkim zasadą wyrażoną w art. 7 § 1 i § 2 ustawy. - czyli stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków. Obliguje to organ do badania, który ze środków prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, przy tym najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Organ w razie bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy, może nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, uwzględniając dyspozycję art. 121 i art. 122 tej ustawy. Przedmiotowa sprawa dotyczy egzekucji świadczenia niepieniężnego określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] r. Dalej organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego w zakresie zastosowania grzywny w celu przymuszenia a nie wykonania zastępczego. Podkreślił, że "grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania stosowana w prawie karnym zasada miarkowania nakazującą dostosowanie wysokości grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (odwołując się w tym względzie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 495/07). Organ wyjaśnił, iż całkowicie poza kontrolą na gruncie niniejszego postępowania zażaleniowego pozostają kwestie zasadności wydania decyzji nr [...] którą w zażaleniu pełnomocnik zobowiązanej kwestionuje. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego nie jest ustalenie treści obowiązku obciążającego dłużnika lecz doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Postępowanie egzekucyjne nie jest kolejna instancją postępowania jurysdykcyjnego, a zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - organ egzekucyjny nie może badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wobec powyższego, w toku postępowania egzekucyjnego nie bada się sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję postępowania administracyjnego. Do tego celu służą dostępne środki w toku postępowania zwykłego (odwołanie, zażalenie) bądź nadzwyczajnego - wniosek o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności. Określona w postanowieniu wysokość grzywny [...] zł nie jest grzywną w najwyższym wymiarze. Na marginesie organ wyjaśnił, że wniosek pełnomocnika skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji wymienionej w tytule wykonawczym rozpoznany zostanie w odrębnym postępowaniu. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia J. K., złożyła, działając przez pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając postanowieniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymującemu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. -niezasadne nałożenie na zobowiązaną grzywny oraz niezasadne wezwanie do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, w sytuacji gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki ogrodzenia na działce nr [...] - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane - skoro ogrodzenie w aktualnym stanie prawnym nie wymaga pozwolenia na budowę; - naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, skoro budowa ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20m a contrario nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, - naruszenie art. 49b tej ustawy poprzez uznanie, że decyzja o nakazaniu rozbiórki uzasadniona jest brakiem wymaganego zgłoszenia, w sytuacji gdy takie zgłoszenie nie było wymagane oraz - naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego skoro w toku postępowania organy administracji mają stać na straży praworządności, są zobowiązane stosować przepisy prawa w sposób nienaruszający zaufania obywateli do organów Państwa, a w sprawie istnieją przesłanki do stwierdzania naruszenia powyższych wymogów. W związku z zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia instancji odwoławczej, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego i przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu powtórzył argumentację przedstawioną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając motywy prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1066 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 599), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Normujący kwestie nakładania grzywny art. 122 § 1 wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 ustawy, po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie upomnienie doręczono skarżącej J. K. w dniu [...] r.. W niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przystąpił do egzekucji na podstawie wydanego przez siebie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] r. Tytuł ten oparty został na decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r., która wobec nie wniesienia od niej odwołania stała się decyzją ostateczną, a obowiązek nią nałożony stał się wymagalny w dniu [...] r. Brak dobrowolnego wykonania nałożonego w decyzji obowiązku doprowadziło do sytuacji, w której obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, niezbędnego dla wykonania tej decyzji. Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 ustawy. Trzeba także dodać, iż przewidziany w art. 119 cytowanej powyższej ustawy środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego (zobowiązaną) przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Zgodnie z art. 7 § 2 wskazanej ustawy organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, wykonanie nałożonego na skarżącą obowiązku polegało na wykonaniu rozbiórki ogrodzenia na działce nr [...] u zbiegu ulic [...] w Z. u. Nie podlega sporowi, że wymieniony obowiązek nie został wykonany przez zobowiązane strony, a zatem zasadnie organ egzekucyjny zastosował wskazany powyżej środek egzekucyjny. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie mogły być one uznane za uzasadnione. Podkreślić trzeba, że niniejsze postępowanie dotyczy tylko postępowania egzekucyjnego skierowanego przeciwko wymienionej powyżej ostatecznej i niewykonanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r.. Postępowanie to nie może natomiast służyć badaniu zasadności wydania egzekwowanej decyzji. Zatem wszystkie argumenty, które podniesione zostały tak w zażaleniu, jak i w skardze, skierowane w stosunku do wymienionej decyzji nie mogły być wzięte pod uwagę i nie mogły być rozpatrzone. Przeszkodą dla takiego działania jest przepis art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sporawy, a to przecież należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej. Oczywiście, gdy tak jak w tym przypadku organ egzekucyjny jest jednocześnie organem wydającym decyzję w pierwszej instancji, może on w odrębnym postępowaniu (czyli nie w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym) jako organ wydający decyzję rozpatrzyć ją ponownie w miarę możliwości przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się bowiem sprawy od strony merytorycznej, gdyż spowodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję postępowania administracyjnego. Do rozpatrzenia zarzutów względem decyzji stanowiącej podstawę tytułu egzekucyjnego służą wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego dostępne środki w toku postępowania zwykłego (odwołanie, zażalenie) bądź w toku postępowania nadzwyczajnego - wniosek o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności. Nie mogły zostać uznane za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, czy art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ przeprowadził postępowanie egzekucyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami i przewidzianą procedurą. Jak podkreślono decyzja wskazana w tytule wykonawczym jest ostateczna i podlega wykonaniu. Nie można w postępowaniu egzekucyjnym rozpatrywać ewentualnych, ponownych zarzutów kierowanych w stosunku do tej decyzji. Organ egzekucyjny prawidłowo ustalił, że określony w wymienionej powyżej decyzji obowiązek w rozbiórki ogrodzenia na działce nr [...] u zbiegu ulic [...] nie został wykonany i fakt ten obligował go do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia strony zobowiązanej do wykonania orzeczonego obowiązku. Dodatkowo podkreślić trzeba, że zastosowany środek, co już podkreślono, ma charakter przymuszający, czyli przewidziana grzywna stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanej (zobowiązanych) przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Charakter ten potwierdza dodatkowo przepis art. 125 cytowanej ustawy, zgodnie z którym "w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenie podlegają umorzeniu". Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.