II SA/Gl 9/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy M. ustalił na wniosek I. M. warunki zabudowy dla budowy trzech domów jednorodzinnych z garażami na działce nr [...] i części działki nr [...] położonych przy ul. [...] w G. W podstawie prawnej tego orzeczenia organ powołał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 53 ust. 4 art. 59 ust. 1 art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 k.p.a. Decyzją tą ustalono m. in. nieprzekraczalną linię zabudowy (w odległości 12 m od osi jezdni ul. [...]), dopuszczalną powierzchnię zabudowy działki, parametry jakim powinny odpowiadać wszystkie trzy budynki (szerokość elewacji frontowej, wysokość kalenicy, geometrię dachu). W kolejnym punkcie sentencji decyzji dotyczącym dostępu do drogi publicznej organ podał, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] na zasadzie służebności drogi koniecznej. W tej kwestii Wójt Gminy M. powołał się na odpis księgi wieczystej [...] z dnia [...] r. W świetle tego odpisu działka [...] posiada służebność drogi wzdłuż wschodniej granicy parceli nr [...]. Organ ustalił także, że działka obciążona opisaną służebnością uległa podziałowi, w którego wyniku wydzielone zostały z niej działki nr [...],[...] i [...]. Od decyzji tej odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. K. P., właściciel działek nr [...] i [...]. W odwołaniu domagał się dopisania do decyzji punktu zezwalającego na udzielenie pozwolenia na budowę pod warunkiem zapewnienia inwestycji bezpośredniego dostępu do drogi publicznej ul. [...] – na zasadzie służebności drogi. Uzasadniając to żądanie wskazał, że ustanowiona na zasadzie służebności droga prowadząca m.in. do działki nr [...] jest zagrodzona i nie posiada zjazdu na ul. [...]. Podał, że nie chce dopuścić do sytuacji, jaka miała miejsce w 2002 r. , kiedy to małżonkowie S. rozpoczęli budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], która nie ma faktycznie zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W 1972 r. właściciel ówczesnej działki nr [...] wybudował bowiem ogrodzenie w poprzek istniejącej od 50 lat utwardzonej drogi. Droga ta jest do tej pory zagrodzona na odcinku biegnącym przez działki nr [...] i [...], które zostały wydzielone z działki nr [...]. W związku z tym inwestorka I. M. będzie musiała się dogadać ze swoim bratem R. S. współwłaścicielem działki nr [...] lub wystąpić do Sądu Rejonowego w P. o odgrodzenie tej drogi. W innym przypadku powtórzy się sytuacja, jaka miała miejsce w związku z budową prowadzoną przez małżonków S. Z dalszej części odwołania wynika, że w miejsce ustanowionej służebności drogi koniecznej jako droga dojazdowa do ul. [...] wykorzystywana jest działka stanowiąca jego własność. Do odwołania K. P. dołączył obszerny plik kopii dokumentów ilustrujących toczony przez niego spory o udrożnienie przejazdu po ul. [...], która w jego ocenie powinna mieć szerokość 5,5 m. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], SKO w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podało, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową lecz stanowi typowy przykład aktu związanego. Organ właściwy do wydania takiej decyzji jest zobowiązany ustalić warunki zabudowy, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa. Ma on natomiast obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. W ocenie Kolegium w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej zwane rozporządzeniem MI) wokół działki przewidzianej do zainwestowania został wyznaczony obszar analizowany i przeprowadzona została w nim, przez uprawnioną osobę, analiza funkcji i cech zabudowy. W obszarze tym ustalono także istniejący stan zagospodarowania i jego parametry. SKO podkreśliło, że wyniki przeprowadzonej analizy nie były przez odwołującego się kwestionowane, a zasadniczą kwestią sporną było zapewnienie realnego ( faktycznie istniejącego) dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do tej spornej kwestii Kolegium zauważyło, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej dostęp decyduje o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i oznacza albo bezpośredni dostep do takiej drogi, albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ I instancji ustalił, że dla działki nr [...] ustanowiona została służebność drogowa biegnąca wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...], która następnie uległa podziałowi na trzy inne działki. Okoliczności tej nie kwestionuje także K. P. podnosząc jedynie, że korzystanie z prawnie ustanowionego prawa przejazdu nie będzie możliwe z uwagi na jego zagrodzenie. Zarzut ten w ocenie SKO nie mógł jednak zostać uwzględniony, bowiem ustawodawca nie wymaga, aby dojazd do działki inwestora był faktycznie urządzony, lecz aby był możliwy pod względem prawnym. Tym samym przedstawiony przez I. M. odpis zwykły księgi wieczystej jest okolicznością wystarczającą do uznania, że w sprawie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium podało wreszcie, że kwestie związane z faktycznym korzystaniem z prawnie zagwarantowanego przejazdu, w tym jego zagrodzenie będą badane na etapie pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. P. powtórzył swoje zastrzeżenia sformułowane pod adresem decyzji organu I instancji, domagając się dopisana do tej decyzji punktu stanowiącego, że "pozwolenie na budowę będzie wydane tylko i wyłącznie wtedy, gdy służebność drogi będzie udrożniona (odgrodzona) łącznie z wykonanym zjazdem z drogi publicznej". Podał, że w przypadku, gdy obok siebie biegną dwie służebności drogowe (o szerokości ok. 2,5 m każda) i jedna z nich jest zagrodzona Urząd Gminy powinien zadbać o takie ustalenie warunków zabudowy, aby nie naruszały one interesów osób trzecich. Obecnie droga o szerokości 2,5 m zapewnia dojazd do ponad 10 posesji (30 samochodów), w tym do sklepu odzieżowego, 2 serwisów opon i zakładu fryzjerskiego. Ustanowiona w 1938 r. służebność służyć miała za dojazd tylko do działek leżących po jej prawej stronie, a lewa strona miała swoją służebność drogową o szerokości 2,5 – 3,0 m, co łącznie dawało drogę o szerokości 5,0 m. W 1972 r. złamane zostały wszelkie zasady i doszło do zagrodzenia drogi biegnącej po lewej stronie. W związku z tym ustalając warunki zabudowy dotyczące 3 budynków mieszkalnych wraz z garażami należało przesunąć ogrodzenie znajdujące się na działkach [...] i [...] i udostępnić poprzednią drogę, która była częściowo utwardzona kamieniem. W dalszej części uzasadnienia skargi K. P. podał, że spór o korzystanie przez sąsiadów z drogi znajdującej się na jego działce toczy od 2002 r. (m.in. wytoczył on przed Sądem Rejonowym w P. powództwo o wydanie zakazu jeżdżenia po jego nieruchomości, a także wniósł skargę do NSA na decyzję wydaną w sprawie budowy domu na działce nr [...] (w wyniku tej skargi zapadł wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2004 r., II SA/Gl 2020/02). Skarżący podał także, że na należącej do I. M. działce nr [...] postawiono obok budynku mieszkalnego garaże o szerokości ok. 6 m, co skutkuje brakiem możliwości dojazdu przez tę działkę do działki nr [...]. I. M. nie chce też uregulować na drodze sądowej sprawy korzystania z drogi biegnącej przez działki nr [...] i [...] i jak podejrzewa skarżący chce dołączyć do osób bezprawnie korzystających ze służebności drogowej ustanowionej na jego działce. Podał także, że Wójt Gminy M. zatwierdził podział działki nr [...] (w skardze jest mowa o działce nr [...]) bez rozważenia kwestii drogi dojazdowej do nowo wydzielonych działek. Zdaniem skarżącego ignorowany jest też wspomniany wyżej wyrok WSA w Gliwicach i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. dotyczące budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] (sprawa tej budowy toczy się przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P.). Właściciele działki nr [...] nie chcą jednak złożyć pozwu o odgrodzenie należnej im drogi. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Podkreśliło, że skarżący w istocie nie neguje posiadania przez wnioskodawcę zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej przez ustanowioną służebność, a zarzuty skargi sprowadzają się do względów praktycznych związanych z udrożnieniem istniejącej drogi. W ocenie Kolegium ustawodawca nie wymaga jednak aby na etapie ustalania warunków zabudowy dojazd do nieruchomości był faktycznie urządzony, lecz by był on możliwy pod względem prawnym. Wszelkie zaś inne okoliczności związane z faktycznym korzystaniem z prawnie zagwarantowanego przejazdu będą badane na kolejnym etapie inwestycyjnym. Zdaniem organu niemożliwym jest także wpisanie do decyzji z dnia [...] r. wskazanego przez skarżącego warunku. W piśmie z dnia 21 lutego 2011 r. uczestnicy postępowania T. i K. S. odnieśli się do zarzutów skargi. Podali, że działkę nr [...] nabyli w 2002 r., a w sporządzonym wówczas akcie notarialnym widnieje wpis o dostępie tej działki do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność. W Urzędzie Gminy otrzymali oni także zapewnienie, że dojazd do ich działki odbywa się ul. [...] będącą drogą o szerokości 3,2 m. Droga ta w 1993 r. została utwardzona i pokryta asfaltem za zgodą korzystających z niej mieszkańców. Położenia asfaltu nie poprzedziły jednak pomiary geodezyjne, które precyzowałyby jej przebieg. Kupując parcelę dysponowali oni wiedzą, że granica ich działki biegnie przez środek drogi. Tym samym z ich działki wydzielili odcinek 1,9 m na potrzebę drogi, a ogrodzenie postawili w odległości 40 cm od asfaltu. Po realizacji tego ogrodzenia spotykają ich jednak ze strony skarżącego różnego rodzaju przykrości oraz kierowane są pod ich adresem zniewagi, w których określani są jako "złodzieje drogi". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. nie narusza prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Polega ona na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego, a w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny jego wpływu na wynik sprawy. Dodać należy, że powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po tych uwagach wstępnych wskazać należy, że świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u. p. z. p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiego orzeczenia wymaga, w przypadku braku planu, m.in. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych (art. 59 ust. 1 u. p. z. p.). Wydawana na podstawie przepisów u. p. z .p decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, wytyczając ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie wymaganego dostępu do drogi publicznej. Za bezzasadny należy uznać zasadniczy zarzut skargi dotyczący konieczności wprowadzenia do decyzji Wójta Gminy M. dodatkowego warunku nakazującego udrożnienie służebności drogi koniecznej oraz wykonanie z niej zjazdu na drogę publiczną. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej stanowi jedną z niezbędnych przesłanek, których zaistnienie umożliwia organowi wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie to ustawodawca zdefiniował w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i należy przez nie rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W świetle tej definicji należało uznać, że w sprawie została spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej skoro na rzecz nieruchomości przeznaczonej pod zainwestowanie ustanowiona została służebność drogi koniecznej łącząca ją z drogą publiczną, jaką stanowi ul. [...]. Tym samym zgodzić się należy z Kolegium, że ustanowiona na rzecz działki nr [...] służebność drogi koniecznej spełnia wymogi wynikające z omawianych przepisów. Co się tyczy zbyt małej szerokości ulicy [...] wskazać należy, że nie została ona zaliczona do kategorii dróg publicznych, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm.). W konsekwencji do tego użytku drogowego nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), a w szczególności przepis § 15 ust. 1 tego rozporządzenia ustalający dopuszczalne szerokości pasów ruchu dróg publicznych różnych klas. W ocenie Sądu zaaprobować należy także stanowisko Kolegium, że w na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dojazd zapewniający dostęp do drogi publicznej nie musi w pełni odpowiadać warunkom wynikającym z § 14 rozporządzenia MI. Sąd podziela też w całości pogląd Kolegium o braku potrzeby wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu kwestii zagrodzenia części, czy nawet całości gruntu po którym przebiega przedmiotowa służebność drogowa, a w szczególności wprowadzenia do wydanej decyzji dodatkowego wskazanego przez skarżącego. Podkreślić bowiem należy, że stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zaskarżona decyzja SKO jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy M. nie naruszają zatem uprawnień skarżącego jako właściciela nieruchomości, która jest wprawdzie obciążona służebnością drogową lecz uprawnienie do korzystania z tej służebności nie przysługuje każdoczesnym właścicielom działki nr [...]. Decyzja ta w szczególności nie rodzi po stronie inwestora prawa do korzystania w przyszłości z tej służebności drogowej. Wskazać też należy, że w przypadku, gdyby zasadne okazały się twierdzenia skarżącego dotyczące zagrodzenia części czy całości służebności drogowej przysługującej każdoczesnym właścicielom działki nr [...] mogą oni dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym w drodze powództwa przysługującego posiadaczowi służebności (art. 344 w zw. z art. 352 k.c.), a także w drodze powództwa o ochronę własności ( art. 222 § 1 w zw. z art. 251 k.c.). Niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, Sąd zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p. p. s. a.) skontrolował zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję także pod kątem zgodności zawartych w nich rozstrzygnięć z przepisami prawa nie powołanymi w skardze. Kierując się dyspozycją przywołanego przepisu skład orzekający stwierdził m. in., że decyzja Wójta Gminy M. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera wszystkie elementy wymienione w art. art. 54 u. p. z. p. mającym zastosowanie w sprawie w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. W decyzji tej określono w szczególności: rodzaj inwestycji, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i wreszcie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja organu I instancji została także wydana z uwzględnieniem warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 - 5 u. p. z. p. Zostały do niej dołączone też stosowne załączniki (tekstowy i graficzny) wymienione w § 9 rozporządzenia MI . Z powyższych względów na mocy art. 151 p. p. s. a. Sąd orzekł jak w sentencji.