II SA/Gl 9/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi L. G. i D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W związku z pismem A. S. z dnia 18 sierpnia 2014 r. o zbadanie legalności inwestycji budowlanych zrealizowanych na działce nr [...] w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej również jako PINB), dnia [...]r. przeprowadził kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] w S. na działce nr [...]. Podczas kontroli ustalono, że na działce tej ustawiono budynek gospodarczy – altanę o konstrukcji stalowej obudowanej blachą trapezową o wymiarach [...]m. Roboty wykonano na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w L. w dniu [...]r. Do tego budynku dobudowano wiatę o wymiarach[...]m ( od strony południowej i wschodniej tego budynku). Od strony północnej dobudowano wiatę o wymiarach [...]m. Na dobudowę wiat inwestor nie dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Ponadto przy granicy działki 28/5 ustawiono murowany piec do grillowania, a przy budynku pergolę stanowiące obiekty małej architektury. Roboty budowlane związane z budową wiat zostały wykonane po ustawieniu altany – budynku gospodarczego. Inwestorem był L. G.. Wykonanie tych robót zostało następnie potwierdzone w czasie oględzin w dniu [...]r. Wówczas też stwierdzono, że odprowadzanie wód opadowych z dachu budynku i wiaty usytuowanej przy granicy z działką [...]odbywa się na teren tej działki. Postanowieniem z dnia [...]r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290, zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym) powiatowy organ nadzoru budowlanego nakazał D.W. jako właścicielowi działki nr [...] wstrzymanie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od doręczenia tego postanowienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy. Pouczył go jednocześnie, że niewykonanie nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie będzie skutkować wydaniem nakazu rozbiórki. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał D. W. rozbiórkę obiektów budowlanych oznaczonych w załączniku graficznym nr 1 do tejże decyzji, zlokalizowanych w S. przy ul. [...] na działce nr [...], a to wobec niewykonania nałożonych na niego w/w postanowieniem obowiązków. W następstwie rozpoznania wniesionego od tej decyzji, przez D. W. i L. G. odwołania[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], orzeczenie to uchylił wraz z poprzedzającym je postanowieniem z dnia 12 lutego 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy do akt załączona została uchwała nr [...]Rady Gminy w K. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Sadów w gminie K., z którego wynika, że działka nr [...] położona jest w obszarze planu oznaczonym symbolem literowym MNR – zabudowa jednorodzinna i zagrodowa. Z § 4 ust. 19 pkt 5 planu wynika, iż linia zabudowy ciągów ulicznych winna wynosić minimum 6 m od skraju jezdni, nie mniej niż 4 m od granicy pasa drogowego, poza terenami zabudowy minimum 15 m od skraju jezdni, nie mniej niż ustalono na rysunku planu (w odniesieniu do dróg dojazdowych). Dla dróg dojazdowych ustalono najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających na 10 m, a w uzasadnionych przypadkach może się ograniczyć do 8m. Ograniczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie dotyczyło jedynie przypadków modernizacji i przebudowy budynków. Ponadto załączony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K. z kwietnia 1989 r., z którego wynika nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona w nawiązaniu do trwale adaptowanej zabudowy mieszkalnej, ale nie mniejsza niż 15 m od krawędzi jezdni drogi 08 TD V. W dniu [...]r. przeprowadzone zostały kolejne oględziny, podczas których ustalono, że budynek blaszany został ustawiony na działce nr [...] na podstawie zgłoszenia w [...]r. Następnie w [...] r. dobudowano wiaty do elewacji południowej i północnej. Wiosną [...] r. została dobudowana wiata od strony elewacji wschodniej (od ulicy). Wiaty od strony południowej i północnej stanowią jedną połać dachu z budynkiem blaszanym, który ustawiono na podstawie zgłoszenia z dnia [...] r. Wiata od strony wschodniej (od strony ulicy) posiada własną połać, konstrukcja dachu od strony budynku blaszanego oparta jest na konstrukcji tego budynku. Woda opadowa z wiaty południowej odprowadzana jest na działkę sąsiednią (nr [...]). Odległość budynku od granicy działki (linii rozgraniczającej) z drogą (ul. [...]) wynosi ok. 1,35 m, natomiast odległość tego budynku od krawędzi jezdni wynosi 6,30 m. Odległość wiaty zlokalizowanej przy elewacji wschodniej budynku od krawędzi jezdni (ul. [...]) wynosi 4,95 m. Ustalono też, że inwestorem wykonanych robót budowlanych był L. G.. Na działce znajduje się murowany [...] nie powiązany konstrukcyjnie z innymi obiektami. Wg oświadczenia L. G. jest używany tylko sporadycznie w celach rekreacyjnych. Orzekając w sprawie ponownie decyzją z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, nakazał L. G. rozbiórkę budynku blaszanego wykonanego na podstawie zgłoszenia Staroście[...] z dnia [...]r., zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na działce nr [...], oznaczonego w załączniku graficznym nr 1 do tejże decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono, że usytuowanie tego budynku narusza obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia jego legalizację. Został bowiem usytuowany poza obowiązującą zgodnie z planem miejscowym nieprzekraczalną linią zabudowy. W odwołaniu od tej decyzji L. G. i D.W. wnosząc o jej uchylenie zarzucili, że została ona wydana bez uwzględnienia interesu strony oraz z naruszeniem § 4 pkt 19 miejscowego planu zagospodarowania Gminy K. z dnia 14 lutego 2008 r., który wszedł w życie 19 czerwca 2008 r., a więc w czasie kiedy objęty nakazem rozbiórki budynek został już zrealizowany w oparciu o zgłoszenie z dnia [...]r. Zgodnie z tym przepisem ustalona linia zabudowy nie obowiązuje w przypadku modernizacji budynków już istniejących. Za modernizację należało natomiast uznać wybudowanie wiaty stanowiącej przedłużenie dachu budynku. Doszło do tego w związku z poważnym uszkodzeniem budynku (baraku). W konsekwencji zdaniem odwołujących się istnieje możliwość legalizacji robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako ŚWINB) odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytaczając treść art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego stwierdził, że unormowanie z punktu 1 ust. 1 art. 51 ustawy odnosi się do sytuacji, w której brak jest możliwości usunięcia występującej niezgodności z przepisami. Punkt 2 dotyczy przypadków, w których poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót może nastąpić doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast punkt 3 odnosi się do sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę i wówczas organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Dalej przywołując treść tezy wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 204/12, organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że objęty postępowaniem obiekt wybudowany w oparciu o przyjęte zgłoszenie został zrealizowany z naruszeniem obowiązującej nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej zgodnie zarówno z miejscowym planem zagospodarowania obowiązującym w czasie jego wzniesienia jak i obowiązującym obecnie. Decydujące znaczenie ma przy tym w tym względzie treść obowiązującego planu w dacie likwidacji samowoli budowlanej. Obiekt postawiony w takich warunkach nawet wtedy gdy nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest zrealizowany niezgodnie z przepisami. Ma zatem do niego zastosowanie treść art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego gdyż brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W skardze na powyższą decyzję ŚWINB w K. reprezentowani przez adwokata L. G. i D.W. wnieśli o jej zmianę, względnie o uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB w L. oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 Kpa), z naruszeniem podstawowych konstytucyjnych praw obywatelskich tj. wolności, swobody decydowania, prywatności, ale przede wszystkim własności poprzez ograniczenie praw właścicieli do swobodnego rozporządzania, urządzania i gospodarowania nieruchomością według własnego uznania. Nadto zdaniem skarżących nakaz rozbiórki był następstwem popełnionego przez organy administracji błędu w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że w sprawie zaistniał przypadek samowoli budowlanej i należy w takiej sytuacji orzec o rozbiórce. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z treścią art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego orzekają w ramach uznania administracyjnego i tym samym powinny uwzględnić zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli. W rozpatrywanej sprawie organy miały możliwość zalegalizowania blaszanej altany przez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mogło to nastąpić m.in. przez jej przesunięcie. Nakaz rozbiórki skarżący uznali w takiej sytuacji za niesprawiedliwy, obciążający ich znacznie finansowo, wydany z naruszeniem prawa własności. W odpowiedzi na skargę ŚWINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom decyzja organów obu instancji odpowiada obowiązującemu prawu. Jak to prawidłowo wskazały w swych decyzjach organy obu instancji zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne wszczyna się m.in. w stosunku do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W związku z treścią art. 51 ust. 7 tego Prawa norma z art. 51 ust. 1 pkt 4 ma zastosowanie również do robót już wykonanych. Oznacza to, że zrealizowanie obiektu w oparciu i zgodnie z dokonanym zgłoszeniem nie stanowi przeszkody do wszczęcia w stosunku do niego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Nie może ulegać wątpliwości i nie jest też kwestionowane, że przez przepisy w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 należy rozumieć także unormowania zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania jako akcie prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Wątpliwość może natomiast budzić według przepisów którego planu należy oceniać legalność robót budowlanych wykonanych zgodnie z dokonanym wcześniej zgłoszeniem, gdy nastąpiła w tym przedmiocie do czasu orzekania zmiana obowiązującego planu. Zdaniem Sądu posiłkując się w tej kwestii uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 należy przyjąć, że legalizacja jest możliwa również w przypadku gdy roboty nie naruszały planu zagospodarowania w dacie przyjęcia zgłoszenia lub w dacie ich realizacji (gdy został zachowany termin z art. 30 ust. 5 in fine ustawy). Jak wynika z niekwestionowanych w skardze ustaleń organów obu instancji przedmiotowy budynek został wybudowany w odległości 1,35 m od granicy działki z drogą ul. [...] i w odległości 6,30 m od krawędzi jezdni tej ulicy. W konsekwencji zasadnie uznały organy, że nie ma możliwości jego legalizacji poprzez nałożenie obowiązków o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, a to w sytuacji gdy takie usytuowanie budynku narusza zarówno przepisy planu zagospodarowania obowiązującego w dacie przyjęcia zgłoszenia i realizacji budynku tj. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. z kwietnia 1989 r., jak i przepisy obowiązującego w czasie orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Sadów w gminie K. uchwalonego uchwałą Nr [...]Rady Gminy K. z dnia [...]r., który wszedł w życie [...]r. Zgodnie bowiem z tym pierwszym planem działka nr [...] położona była w jednostce planu oznaczonej symbolem UMR+MN+U, której podstawową funkcją zabudowy była obsługa areału rolnego przez adaptowane i noworealizowane siedliska gospodarstw rolnych i w której nowe obiekty mogły być lokalizowane gdy chodzi o nieprzekraczalną linię zabudowy w nawiązaniu do trwale adaptowanej zabudowy mieszkaniowej, ale nie mniejszej niż 15m od krawędzi jezdni drogi 08 TDV. W sytuacji zatem gdy przedmiotowy budynek posiada od ulicy [...] (oznaczonej w tym planie symbolem 08 TDV) szerokość 4 m i usytuowany jest w odległości 6,30 m od krawędzi jezdni tej ulicy, należy stwierdzić, że został on usytuowany w całości w ustalonym tym planem pasie wyłączonym spod zabudowy (poza nieprzekraczalną linią zabudowy). Oznacza to (pomijając już pominiętą w rozważaniach organów orzekających zgodność z planem, gdy chodzi o charakter – przeznaczenie tego budynku), że legalizacja tego budynku nawet w części nie była z uwagi na jego usytuowanie możliwa. W całości wymagał on bowiem przesunięcia poza tę linię co jest równoznaczne z nakazem jego rozbiórki, przez co należy rozumieć też możliwość jego fizycznego przesunięcia na inne miejsce jeżeli takie zgodnie z treścią skargi faktycznie istnieje. Podobnie należy też ocenić usytuowanie tego budynku gdy chodzi o treść planu obowiązującego w dacie orzekania tj. w/w planu zagospodarowania z 14 lutego 2008 r. Zgodnie z § 4 ust. 19 pkt 5 w zw. z ust. 18 pkt 1 i 3 tego planu nieprzekraczalna linia zabudowy od pasa drogowego ulicy oznaczonej w tym planie symbolem KDL, pokrywającego się z granicą działki nr [...], oddalona jest 8 m (taka odległość wynika z rysunku planu biorąc pod uwagę skalę mapy na której rysunek ten został sporządzony). Rysunek tego planu w związku z brzmieniem w/w jego przepisów oraz § 6 pkt 4 planu przesądza razem z jego częścią tekstową o treści obowiązującego w tym względzie prawa miejscowego. Również zatem biorąc pod uwagę ten plan należy stwierdzić, że przedmiotowy budynek został w całości usytuowany poza obowiązującą nieprzekraczalną linią zabudowy, co również wyklucza jego legalizację nawet w części. Nie ma bowiem możliwości doprowadzenia związanych z jego realizacją robót do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej zaś sytuacji jedynym orzeczeniem jakie mogły wydać organy orzekające był zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nakaz jego rozbiórki. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy wydanie takiego orzeczenia nie było objęte uznaniem organów orzekających, które w tym względzie były związane nie pozostawiającymi wątpliwości przepisami. W świetle ich treści organy orzekające nie mogły się kierować interesem skarżących. Jest oczywiste, że nakaz rozbiórki narusza prawo własności inwestora, ale prawo to nie ma absolutnego charakteru i podlega ograniczeniom w przypadkach wynikających z obowiązujących ustaw, w tym z Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie ograniczenie to usprawiedliwia niezgodne z prawem działanie inwestora oraz wzgląd na interes społeczny. Marginalnie tylko należy dodatkowo podnieść, że przedmiotowy obiekt, gdy chodzi o jego usytuowanie został także zrealizowany niezgodnie ze zgłoszeniem. Na mapie dołączonej do zgłoszenia został on bowiem usytuowany około 4 m od drogi nr 28/13, gdy faktycznie został wybudowany w odległości 1,35 m od tej działki. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).