II SA/Gl 900/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r., poz. [...]) Wójt Gminy C. po rozpatrzeniu z urzędu sprawy dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. ustalił T. M. jednorazową opłatę w wysokości 72.150,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – parceli nr [...] położonej w M., zbytej na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że parcela nr [...] o powierzchni 7,2308 ha, objęta księgą wieczystą nr [...], położona w M., była przed jej zbyciem w dniu [...] r. własnością T. M. W ewidencji gruntów oznaczona jest jako łąki trwałe klasy IV oraz rowy. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r., który obowiązywał do dnia 7 września 2012 r. położona była w jednostce R – tereny upraw polowych i ogrodniczych z zabudową zagrodową. Dla jednostki tej plan w § 44 przewidywał: 1) utrzymanie upraw polowych, ogrodniczych i sadownictwa, 2) możliwość remontów, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych, gospodarczych i usługowych, 3) możliwość wymiany kubatury mieszkalnej w granicach zabudowanych działek siedliskowych oraz realizacji uzupełniających budynków gospodarczych, 4) otrzymanie oraz budowę lokalnych sieci infrastruktury technicznej oraz dróg dojazdowych, ścieżek rowerowych i szlaków turystycznych, natomiast wykluczał: 1) budowę nowych budynków mieszkalnych poza wymienionymi w ust. 2, 2) usuwanie zadrzewień i zakrzewień śródpolnych, 3) naruszanie lokalnych cieków i urządzeń melioracyjnych, 4) lokalizację dużych ferm hodowlanych z systemem bezściółkowym, 5) odprowadzanie ścieków rolniczych do kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z obowiązującym od dnia [...] r. planem miejscowym zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. (zwanej dalej miejscowym planem zagospodarowania z dnia [...] r.) przedmiotowa parcela w części południowo-zachodniej położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz obiektami służącymi gospodarce rolnej (jednostka strukturalna C92MNU), w pozostałej części w terenach rolniczych (jednostka strukturalna C42R). Wobec tego organ ustalił, iż w związku ze zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości części nieruchomości. Zgodnie bowiem z obecnie obowiązującym planem zmiana przeznaczenia przedmiotowej parceli nastąpiła w zakresie powierzchni 2,1350 ha. Ustaleniu wartości podlegała zatem ta część nieruchomości. Na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego J. G. oraz ustaleń na gruncie dokonanych podczas oględzin nieruchomości organ opisał jej położenie, sposób jej zagospodarowania i skomunikowania z drogami publicznymi, zagospodarowanie terenów sąsiednich, kształt działki i uzbrojenie. Dalej organ stwierdził, że grunt podlegający wycenie rzeczoznawcy stanowi część funkcjonalną całej działki nr [...] i obejmuje jej południowo-zachodnią część mieszczącą się w całości w jednostce strukturalnej C92MNU aktualnie obowiązującego planu. Kształt wycenionej części jest regularny, teren płaski, wyrównany, przedzielony pasem zieleni wzdłuż cieku wodnego. Przed zmianą planu i na dzień [...] r. grunt ten był niezabudowany, nieogrodzony, nieuzbrojony, wykorzystywany rolniczo jako pole orne z przebiegającym poprzecznie, nieużytkowanym, zasypanym, zdarnionym i częściowo zadrzewionym rowem naturalnego cieku wodnego, pełniącym funkcję pasa zieleni śródpolnej. W oparciu o operat rzeczoznawcy majątkowego organ ustalił, że podlegająca wycenie wartość nieruchomości wynosiła przed zmianą planu 178 tys. zł, zaś po zmianie planu kwotę 659 tys. zł. W konsekwencji jej wartość wzrosła w związku ze zmianą planu o 481 tys. zł, co uwzględniając 15% stawkę opłaty zgodnie z § 19 planu zagospodarowania z dnia [...] r. oraz treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniało wymierzenie opłaty w kwocie 72.150 zł. Organ podkreślił, że w toku postępowania strona złożyła oświadczenie potwierdzające stan nieruchomości na dzień wejścia w życie nowego planu. Z oświadczenia wynika, że sposób użytkowania nieruchomości w stosunku do sposobu opisanego w umowie nabycia nieruchomości nie uległ zmianie, nieruchomość nie była dzierżawiona i zbywca nie dokonał żadnych czynności mogących zmienić dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości oraz, że nieruchomość posiadała dostęp do drogi publicznej. Organ uznał, iż załączony do akt sprawy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji przyjął ustalenia rzeczoznawcy co do wzrostu wartości gruntu jako działki w rozumieniu art. 2 pkt 12 tej ustawy za prawidłowe i uzasadnione z uwagi na to, iż rzeczoznawca opisując przedmiotową nieruchomość potwierdziła ustalenia wizji w terenie, biorąc pod uwagę istotne parametry nieruchomości z punktu widzenia tej normy prawnej. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik T. M. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naliczenie opłaty planistycznej tylko od części nieruchomości, a przepisy ustawy takiej możliwości nie przewidują. Nadto zarzucił naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wystarczający całego materiału dowodowego, w szczególności w związku z zaniechaniem ustalenia wartości całej nieruchomości oraz naruszenie art. 9 oraz art. 81 kpa poprzez zaniechanie doręczenia stronie skarżącej operatu szacunkowego w sytuacji, gdy wyznaczony termin 7 dni do zapoznania się z operatem był za krótki i nie dawał stronie możliwości dokonania analizy operatu, wniesienia zastrzeżeń i uwag. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało decyzję Wójta Gminy C. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3a ustawy stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty planistycznej. SKO podzieliło bowiem ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji i ich ocenę prawną. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Strona była bowiem powiadomiona o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z opracowanym w sprawie operatem szacunkowym, z którego to uprawnienia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skorzystała nie wnosząc do operatu żadnych uwag. Zdaniem SKO w świetle treści art. 36 ust. 4 ustawy nie ma przeszkód, aby ustaleniem wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty planistycznej objąć tylko tę część nieruchomości, w odniesieniu do której w wyniku uchwalenia planu nastąpił wzrost wartości. Okoliczności, że część nieruchomości znajduje się w strefie narażonej na niebezpieczeństwo powodzi, a także w obszarze stanowiącym korytarz ekologiczny łączący obszar Natura 2000 i Lasy [...] oraz obszar ochrony ptaków [...] nie mają wpływu na wartość nieruchomości dla celów ustalenia opłaty planistycznej, bowiem dla ustalenia tej opłaty, jak również odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości bierze się pod uwagę wyłącznie skutki spowodowane ustaleniami planu miejscowego, a nie inne czynniki. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w B. pełnomocnik T. M. wniósł o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z naruszeniem art. 10, art. 7, art. 77 i art. 81 kpa. Uzasadniając te zarzuty powtórzył co do zasady argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Zaakcentowano, że wyceną w związku z ustaleniem wzrostu wartości nieruchomości celem wyliczenia renty planistycznej powinna być objęta cała działka nr [...] o powierzchni 7,2308 ha będąca przedmiotem zbycia a nie jedynie jej część o powierzchni 2,1350 ha, co do której zmieniło się przeznaczenie w związku ze zmianą planu. Treść art. 36 ust. 4 ustawy nie daje bowiem podstaw do ustalenia wzrostu wartości części nieruchomości. W tym względzie powołał się pełnomocnik skarżącego na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 46/12. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W związku z zasadniczym, a w zasadzie z jedynym zarzutem skargi (pozostałe zarzuty są bowiem praktycznie jego powieleniem), że wyceną na użytek ustalenia renty planistycznej powinna być objęta cała nieruchomość – działka nr [...] będąca przedmiotem sprzedaży aktem notarialnym z dnia [...] r., a nie jedynie jej część o powierzchni 2,1350 ha, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), do której odsyła art. 37 ust. 1 pierwszej z tych ustaw nie zawierają definicji pojęcia "nieruchomości" w rozumieniu jej art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1. W konsekwencji skoro opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w związku z wzrostem wartości będącym następstwem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania to zdaniem Sądu nie może ulegać wątpliwości, że chodzi o nieruchomość w granicach objętych zmianą lub uchwaleniem planu powodujących przedmiotowy wzrost. Takiemu pojmowaniu nieruchomości na użytek tych przepisów nie sprzeciwia się również treść art. 46 ust. 1 i art. 461 Kodeksu cywilnego. Oznacza to w konsekwencji, że co do zasady dla potrzeb ustalenia renty planistycznej dokonuje się wyceny jedynie tej nieruchomości, która była objęta zmianą lub uchwaleniem planu skutkującym wzrostem jej wartości i to również, gdy wchodziła ona w skład większej nieruchomości objętej zbyciem w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zasady wycena jedynie tej części zbywanej nieruchomości prowadzi bowiem do ustalenia wzrostu jej wartości na potrzeby ustalenia renty planistycznej. Tym samym brak jest zdaniem Sądu podstaw prawnych do formułowania w tym względzie odmiennej, ogólnej tezy na którą powołano się w skardze w związku z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 46/12. Nie oznacza to oczywiście, że w konkretnej sprawie cena uzyskana w związku ze sprzedażą nieruchomości o większej powierzchni (w innych granicach) niż objęta zmianą lub uchwaleniem planu może się różnić od ceny rynkowej w rozumieniu art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jaką uzyskanoby sprzedając jedynie część działki objętej zmianą planu, co uzasadniałoby ewentualnie wycenę całej podlegającej zbyciu nieruchomości. Wystąpienie takiej różnicy w wycenie należałoby jednak co najmniej uprawdopodobnić przez podanie przesłanek, które mogłyby na nią wskazywać. Takich przesłanek strona skarżąca jednak nie wskazała ani w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu sądowym. W konsekwencji skoro przeznaczenie pozostałej części (o pow. 5,0958 ha) działki nr [...] nie zmieniło się w następstwie zmiany planu to trudno przyjąć, że sprzedaż jednym aktem całej działki mogłaby mieć jakikolwiek wpływ na wycenę nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą planu, a w szczególności, iż fakt ten (sprzedaż całej działki) spowodował zawyżenie ceny sprzedaży też jej części, która zmieniła przeznaczenie w następstwie zmiany planu. Skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze powołał bowiem mało korzystne z punktu widzenia ich wpływu na wartość rynkową cechy pozostałej części działki nr [...]. W tym względzie należy też z całą stanowczością zwrócić uwagę, że podstawą ustalenia spornej opłaty była wycena działki skarżącego objętej zmianą przeznaczenia w następstwie zmiany planu powodująca niewątpliwie wzrost jej wartości w wysokości po 30,88 zł za m2, gdy tymczasem skarżący sprzedał całą działkę nr [...] o powierzchni 7,2308 ha, tj. również tą jej część o powierzchni 5,0958 ha, którą uważa za mniej wartościową (z uwagi na występujące na tym obszarze zagrożenia oraz opisane w skardze usytuowanie) za kwotę 2.241.548 zł, tj. łącznie po 31 zł za m2, a więc za kwotę nawet wyższą (w przeliczeniu za 1 m2) niż wyliczona przez rzeczoznawcę na użytek kwestionowanej renty planistycznej w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonej na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Gdy nadto zważy się, że wartość tej części nieruchomości przed zmianą planu jako gruntów rolnych i łąk IV klasy została wyceniona aż po ponad 83 tys. zł za ha, to należy jednoznacznie stwierdzić, iż wynik tej wyceny jest dla skarżącego bardzo korzystny. Całkowicie dowolny jest zatem zdaniem Sądu zarzut skargi, że podstawę wyliczenia renty planistycznej stanowiła zawyżona wartość nieruchomości, związana ze zmianą planu zagospodarowania uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] r. Również dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji (w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) Sąd nie znalazł podstaw do jej wzruszenia. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę, z którego treścią skarżący został zapoznany i jak wskazano wyżej, którego prawidłowości nie podważył. Z punktu widzenia przepisów o postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Ewentualne podważenie treści tej opinii powinno uwzględniać dyspozycję art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w zw. z art. 137 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zdaniem Sądu brak było podstaw do weryfikacji operatu w tym trybie, nie wnosił o to również skarżący. Analiza operatu zarówno co do zastosowania przez rzeczoznawcę podejścia wyceny (porównawcze z korygowaniem ceny średniej) jak i przyjętych do porównania nieruchomości podobnych nie daje zdaniem Sądu podstaw do jego podważenia. W konsekwencji wbrew zarzutom skargi brak jest również podstaw do przyjęcia, że sprawa nie została wyjaśniona i rozpatrzona w dostateczny sposób w postępowaniu administracyjnym do końcowego jej załatwienia. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mw