II SA/Gl 901/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania elementów przymocowanych do istniejącego ogrodzenia przy ul. [...]w R. Zdaniem organu, wykonane w [...] r. elementy, składające się z zamocowanych drutem do istniejących betonowych słupków, drewnianych słupów o wysokości 3 m, między którymi przymocowano siatkę o gęstym splocie oczek, nie stanowią bowiem ogrodzenia i mają charakter prowizoryczny. Jednakże wskutek odwołania M. L. (współwłaścicielki posesji sąsiedniej nr "1") [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem przeprowadzenia postępowania zmierzającego do likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na nadbudowie części ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m, bowiem prowizoryczny sposób wykonania robót budowlanych nie może powodować odstąpienia organów nadzoru budowlanego od rozstrzygnięcia sprawy, zaś zapewnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania jest obowiązkiem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB w R. decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki elementów, zamocowanych do istniejącego ogrodzenia między posesjami. Zdaniem organu, wykonane roboty nie mają charakteru robót budowlanych i nie stanowią budowy obiektu budowlanego. Wskutek odwołania M. L. i J. L., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), uchylił decyzję w części dotyczącej słupków drewnianych, przymocowanych drutem stalowym do betonowych filarów ogrodzenia na długości 7 przęseł oraz zawieszonej na tych słupkach plastikowej siatki zwieńczonej u góry sznurkiem i w tym zakresie nakazał M. L., S. L. i T. S. rozbiórkę tych elementów ogrodzenia, zaś w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W ocenie organu, sposób zamocowania słupków drewnianych stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, a naprawa tego stanu rzeczy wymaga uprzedniego ich demontażu. Stąd też nie jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z wymogami § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 680 ze zm.). Jednak zdaniem organu, brak było podstaw do orzeczenia rozbiórki brezentowych plandek, zawieszonych na stalowej siatce istniejącego ogrodzenia. Jednakże decyzją z dnia [...]r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego, bowiem nakaz rozbiórki wydano z pominięciem trybu wskazanego w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, zaś w aktach sprawy brak dokumentów, z których wynikałoby naruszenie § 41 warunków technicznych... Kolejną decyzją GINB z dnia [...]r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzeczono o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...]r. W tym stanie rzeczy po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania w trybie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższa decyzja była następnie przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, lecz decyzją GINB z dnia [...]r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...]r. odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Skargę na decyzję ostateczną oddalono na mocy prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2114/12. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót związanych z nadbudową ogrodzenia pomiędzy działkami nr "2" oraz "3" oraz zobowiązał S. L. do przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów w postaci: – zaświadczenia Prezydenta Miasta R. o zgodności wykonanej nadbudowy ogrodzenia z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, – oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, – projektu zagospodarowania terenu, – rysunków pokazujących wielkość i kształt oraz konstrukcję wykonanej nadbudowy wraz z opisem. Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi inwestora w dniu [...]r. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] PINB w R. na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał S. L. rozbiórkę nadbudowanej samowolnie części ogrodzenia pomiędzy posesjami, wykonanej z siatki z tworzywa zamocowanej do liny, rozciągniętej pomiędzy drewnianymi słupkami, mocowanymi drutem do słupków betonowych na długości 7 przęseł. W uzasadnieniu organ I instancji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i powołując się na wynik kolejnych oględzin z dnia [...]r. stwierdził, że przy ogrodzeniu w dalszym ciągu prowadzone są jakieś roboty budowlane, polegające na obniżeniu słupków drewnianych i siatki plastikowej, lecz i tak średnia wysokość na odcinku przęseł od strony posesji inwestora wynosi ok. 2,5 m, zaś od strony posesji sąsiedniej – 2,28m. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, iż wysokość ogrodzenia jest różna z uwagi na nierówne ukształtowanie terenu, zaś pomiar utrudniają gęsto nasadzone tuje. Nadbudowy ogrodzenia dokonano zaś bez zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowlanej, co skutkowało wydaniem postanowienia z dnia [...]r. Jednakże inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, co skutkować musiało wydaniem nakazu rozbiórki. W odwołaniu od decyzji S. L. zarzucił naruszenie prawa budowlanego, polegającego na przyjęciu, że płot jest obiektem budowlanym, jak i błędne ustalenie, że płot z nadstawką przekracza wysokość 2,20 m. Odwołujący się podniósł, że sąsiedzi nadsypali ziemi pod sporny płot, zaś posadzone tuje podwyższają nadstawkę, wchodząc tam konarami. W tej sytuacji domagał się ponownych pomiarów przy użyciu właściwej taśmy mierniczej, a nie chińskiej. Jednakże zaskarżoną decyzją, podjętą po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił na podstawie wyników oględzin zleconych w trybie art. 136 Kpa organowi I instancji, w toku których w dniach [...]r. i [...]r. dokonano pomiarów słupków drewnianych od strony obu posesji, iż wszystkie z 6 drewnianych słupków zamocowanych do istniejącego ogrodzenia mają wysokość większa niż 2,20 m od poziomu terenu z obu stron tego ogrodzenia. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie dopełnił wymogu zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie nie wykonał obowiązków nałożonych na podstawie art. 49b ust. 2 tej ustawy, zasadne było wydanie nakazu rozbiórki. W skardze do sądu administracyjnego S. L. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego jako wydanej bez należytego wyjaśnienia sprawy, a mianowicie faktycznej wysokości spornego płotu od strony posesji sąsiedniej. Skarżący podał, że nie uwzględniono faktu podwyższenia terenu posesji sąsiedniej oraz obniżenia się jego posesji wskutek spływu wód na jego działkę. Skarżący wyjaśnił, że z powodu choroby nie uczestniczył w oględzinach w [...]r. na posesji sąsiedniej. Podtrzymał też stanowisko, że jego ogrodzenie w żadnym miejscu nie przekracza wysokości 2,20 m i odsunięte jest od granicy ok. 0,5 m. Nadto, skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z pomiaru geodety z dnia [...]r., który dołączono, a także domagał się powołania biegłego geodety dla ustalenia aktualnej wysokości terenu (po opadach śniegu w [...]r.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestnicy postępowania M. i J. małżonkowie L. w piśmie z dnia [...]r. zanegowali twierdzenia skarżącego co do odległości spornego płotu od granicy i podwyższenia przez nich poziomu ich działki, co powoduje zalewanie terenu sąsiedniego, wyjaśniając że sprawa ta była przedmiotem postępowania przed PINB w R. nr [...], zakończonego decyzją z dnia [...]r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją [...]WINB nr [...]. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek o powołanie biegłego geodety. Podkreślił, że podstawową kwestią jest ustalenie punktu, od jakiego powinna być mierzona wysokość płotu, zaś tego istotnego kryterium nie określono w dotychczasowym postępowaniu. Uczestnicy postępowania M. L. i J. L. wnieśli o oddalenie skargi, podając że skarżący już po wydaniu zaskarżonej decyzji przystąpił do przycinania słupków. Nadto, domagali się zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Z kolei skarżący na pytanie Sądu zaprzeczył, aby po wydaniu decyzji obcinał sporne słupki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym nieć istotny wpływ na wynik skargi. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Z mocy art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżący nie dokonał takiego zgłoszenia, zaś w [...] r. do betonowych słupów istniejącego ogrodzenia między posesjami o wysokości ok. 1,77 m, zamocował za pomocą drutu drewniane słupy na długości 7 przęseł, do których zamocował sznur i plastikową siatkę, podwyższając w ten sposób istniejące ogrodzenie. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zaś kwalifikacji prawnej spornych robót oraz wysokości ogrodzenia z uwagi na fakt różnicy poziomu terenu. Zdaniem skarżącego, organy nadzoru budowlanego nie odniosły się bowiem do kwestii sposobu ustalenia wysokości ogrodzenia. W ocenie sądu administracyjnego, zarzutów skargi nie sposób jednak podzielić. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że ustawodawca nie zawarł ustawowej definicji wysokości ogrodzenia, jak to uczynił w przypadku budynku. Organ odwoławczy działając w trybie art. 136 Kpa, zlecił organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez ponowne (kolejne) pomiary spornego ogrodzenia po jego nadbudowie, które wykonano na terenie obydwu sąsiadujących posesji. Skarżący został też powiadomiony o terminie tych czynności. Nie wnosił także o zmianę terminów oględzin na posesji uczestników postępowania z uwagi na chorobę, a przy tym podkreślić przyjdzie, że w postępowaniu administracyjnym reprezentowany był przez fachowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Z przeprowadzonych czynności PINB w R. sporządził zaś protokoły, szkice i materiał fotograficzny, dołączony do akt sprawy, z którym skarżący mógł się zapoznać, bowiem został powiadomiony o przesłaniu dokumentów do organu odwoławczego. Nadto, w toku pomiaru ogrodzenia na posesji skarżącego, obecny był jego pełnomocnik. Zdaniem sądu administracyjnego, z treści protokołu oględzin wynika zaś jednoznacznie, że wysokość ogrodzenia określono jako wysokość drewnianych słupków o przekroju 10 x 10 cm, czyli części naziemnej od poziomu faktycznego ukształtowania terenu. Na tej podstawie ustalono następujące wysokości słupków drewnianych od strony posesji skarżącego jako inwestora: – nr 1 – 2,30 m – nr 2 – 2,42 m – nr 3 – 2,47 m – nr 4 – 2,48 m – nr 5 - 2,48 m Nadto, stwierdzono różnicę poziomu terenu obydwu działek w okolicach słupków nr 1 i 2, wynoszącą 25 i 28 cm. W toku tych czynności pełnomocnik skarżącego zakwestionował wykonanie pomiarów zwykłą miarą metrową 5 m oraz 50 m z uwagi na temperaturę powietrza (-6(C). Natomiast w wyniku pomiarów wysokości ogrodzenia od strony posesji uczestników postępowania PINB w R. ustalił – następujące wysokość drewnianych słupków od poziomu terenu: – nr 1 – 2,30 m – nr 2 – 2,28 m – nr 3 – 2,26 m – nr 4 – 2,27 m – nr 5 – 2,48 m – nr 6 – 2,24 m W tym stanie rzeczy organ odwoławczy ustalił, że sporne ogrodzenie w każdym miejscu przekracza 2,2 m, gdyż wszystkie drewniane słupy, zamocowane do istniejącego ogrodzenia, mają wysokość większą niż 2,20 m od poziomu terenu, z obu stron tego ogrodzenia. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy określił kryterium (sposób) obliczenia wysokości ogrodzenia jako część naziemną, zaś w ocenie sądu administracyjnego ustalenia faktyczne w tym zakresie należy uznać za prawidłowe w świetle wymogów art. 7, 77 § 1, 79, 80 i 81 Kpa. W szczególności, skarżący w toku długoletniego postępowania administracyjnego nie przedłożył żadnych dokumentów w postaci pomiarów geodezyjnych dla podważenia wyników pomiarów, dokonanych przez pracowników PINB w R. Dopiero do skargi dołączono wyrys z mapy zasadniczej, na której geodeta A. C. naniósł pomiary wysokości 3 słupków w dniu [...]r. Zatem pomiary te zostały wykonane już po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie mogą podważać prawidłowości ustaleń organu odwoławczego, jako że sądowa kontrola decyzji sprawowana jest wg stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania przez organy administracji. Kwestia ta ma zaś istotne znaczenie w niniejszej sprawie, a to wobec twierdzeń uczestników postępowania, że skarżący już po wydaniu decyzji dokonał obcięcia słupków. Co więcej, zdaniem składu orzekającego, pomiar wykonany przez geodetę nie podważa ustaleń organu odwoławczego, gdyż dotyczy on wysokości 3 słupków (skrajnych i środkowego), które wynoszą 2,14 m, 2,19 m i 2,16 m. Jak się wydaje, geodeta naniósł też na mapę różnice wysokości terenu, wynoszące odpowiednio 0,34 m, 0,26 m i 0,29 m. W konsekwencji, nie wiadomo więc, czy geodeta pomierzył wysokość słupków od poziomu terenu jako punktu "0", co koreluje z twierdzeniem skarżącego, że jego płot ma wysokość 2,40 m, zaś teren działki sąsiedniej podwyższono o 30 cm. Tymczasem zdaniem sądu administracyjnego, przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, stanowi o wysokości ogrodzenia rozumianej jako część konstrukcji naziemnej w najwyższym od faktycznego poziomu terenu. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1918/11 (LEX nr 1358461), pomiar wysokości ogrodzenia powinien odnosić się do wysokości ponad gruntem, przy czym w razie różnicy wysokości terenu, zasadnicze znaczenie ma pomiar wskazujący wysokość wyższą. Zdaniem składu orzekającego, nałożenie na inwestora wymogu uprzedniego zgłoszenia zamiaru realizacji ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m wynika z faktu ewentualnych uciążliwości dla terenów sąsiednich, lecz przede wszystkim z konieczności oceny bezpieczeństwa konstrukcji w aspekcie spełnienia wymogów z § 41 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wyżej powołanego. Ogrodzenie im jest wyższe, tym większa obawa o spełnienie tego wymogu. Nadto, akty prawa miejscowego (plany miejscowe), mogą nakładać dalsze wymogi co do konstrukcji ogrodzenia i jego wyglądu estetycznego. W niniejszej sprawie zarówno sama konstrukcja, jak i estetyka ogrodzenia, budzi uzasadnione wątpliwości, lecz wobec niewykonania przez skarżącego obowiązków, nałożonych postanowieniem PINB z dnia [...]r., co skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki z mocy art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, kwestia ta nie ma już znaczenia dla wyniku sprawy, aczkolwiek wskazać przyjdzie, że na zagrożenie wskazywali nie tylko uczestnicy postępowania, lecz i sam skarżący, zarzucając że zachodzi obawa, że płot runie z powodu podwyższenia terenu od strony działki sąsiedniej o 30 cm, gdyż nie wytrzyma naporu spływającej wody. Zdaniem sądu administracyjnego, skoro wykonane roboty miały na celu podwyższenie istniejącego ogrodzenia, to prawidłowo określono tryb likwidacji samowoli z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Na konieczność zastosowania tej procedury wskazał wszak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...]r., utrzymanej w mocy kolejną decyzją z dnia [...]r., zaś odmawiając stwierdzenia nieważności kolejnej decyzji [...]lWINB z dnia [...]r., GINB w decyzji z dnia [...]r. wskazał, że przymocowanie elementów do ogrodzenia spowodowało powstanie obiektów o wysokości powyżej 2,20 m, co obliguje właściwy organ do zastosowania trybu z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślić przyjdzie, że oddalając skargę S. L. na decyzję GINB z dnia [...]r., Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w motywach prawomocnego wyroku z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2114/12, podzielił pogląd organu, że wybudowanie ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m bez zgłoszenia, obligowało organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Z mocy art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powyższy pogląd miał zaś walor wiążący zarówno dla organów administracji, jak i składu orzekającego w niniejszej sprawie. Oznacza to, że przesądzono w niniejszej sprawie kwestię trybu likwidacji samowoli budowlanej. Zatem w sytuacji, gdy po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy prawidłowo ustalił wysokość spornego ogrodzenia jako przekraczającą 2,20 m, zaś skarżący nie wypełnił obowiązków, nałożonych postanowieniem PINB z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, skutkiem musiało być wydanie nakazu rozbiórki nadbudowanej części ogrodzenia z mocy art. 49b ust. 1 i 3 tej ustawy. Podnoszone w skardze okoliczności co do odległości spornego ogrodzenia od granicy, podwyższenia terenu sąsiedniego o 30 cm, oraz spływu wód na posesję skarżącego, nie miały żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się zaś do wniosku uczestników postępowania o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, wyjaśnić przyjdzie, że z mocy art. 200 i art. 209 tej ustawy, zwrot kosztów przysługuje wyłącznie skarżącemu w razie uwzględnienia skargi. bu