II SA/Gl 902/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi "A" Spółdzielni Mieszkaniowej w M. reprezentującej grupę mieszkańców miasta M. na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 29 listopada 2012 r. nr XXXV/670/12 w przedmiocie opłat za usługi komunalne oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Nr XXXV/670/12 z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie dokonania wyboru ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty Rada Miasta Mysłowice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 6k ust. 1 i ust. 3 oraz art. 6j ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach( t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) określiła metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ustaliła wysokość stawki tej opłaty, powierzając wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta Mysłowice. Pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r., po uprzednim wezwaniu – pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. - do usunięcia naruszenia prawa, A Spółdzielnia Mieszkaniowa, działając w imieniu grupy mieszkańców Miasta M.: E. M., U. S., J. C., A. G., M.M., A. R., A. S. i J. S. (S.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyżej przedstawioną uchwałą, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6k ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 6j ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na podjęciu wymienionej uchwały bez uprzedniej konsultacji z mieszkańcami Miasta M. Wskazując na powyższe uchybienie wniosła o stwierdzenie, że uchwała Rady Miasta Mysłowice Nr XXXV/670/12 z dnia 29 listopada 2012 r. podjęta została z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przepis art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje w sprawach ważnych dla gminy możliwość przeprowadzenia na jej terytorium konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy. Konsultacje społeczne stanowią zdaniem skarżącego merytoryczny dialog ze stronami zainteresowanymi danym aktem prawnym i powinny być przeprowadzone w niniejszej sprawie, gdyż przedmiot uchwały odnosi się do spraw bardzo ważnych dla mieszkańców, którzy są zainteresowani zarówno wyborem metody do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jak i wysokością stawki tej opłaty. Interes prawny skarżącego w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika właśnie z tych okoliczności, ponieważ będzie On stroną zobowiązaną do właściwego składania odpadów komunalnych. Wybór jednej z metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wymienionych w przywołanej ustawie powinien być dokonany po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami miasta na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Konsultacje takie umożliwiłyby Radzie uzyskanie dodatkowych informacji niezbędnych do podjęcia takiej uchwały. Tymczasem Rada podejmując kwestionowaną uchwałę oparła się jedynie na dokumentacji sporządzonej przez firmę doradczą na podstawie wyników analiz i wyników ankietyzacji przeprowadzonej przez Ministerstwo Środowiska. W ocenie skarżącego działanie takie stanowi istotne naruszenie wymienionych na wstępie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza art. 5a ust. 1 tej ustawy. Konsultacji z mieszkańcami nie zastąpią, zdaniem skarżącego, konsultacje przeprowadzone na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W zakończeniu skarżący dodał, że pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. wezwał Radę Miasta Mysłowice do usunięcia naruszenia, w wyniku czego otrzymał odpowiedź Przewodniczącego Rady Miasta z dnia 4 marca 2013 r. doręczoną w dniu 11 marca 2013 r., w której poinformowano o odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na skargę, działający w imieniu Gminy Miasta Mysłowice pełnomocnik wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu pełnomocnik Gminy wskazała, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż zachowane zostały zasady określone przepisami prawa. Projekt uchwały został poddany w terminie od 21 listopada do 27 listopada 2012 r. konsultacjom z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji zgodnie z uchwałą Nr LXXX/1170/10 Rady Miasta Mysłowice z dnia 23 października 2010 r. W okresie tym nie wpłynęły żadne opinie dotyczące projektu. Nadto w dniu 29 października 2012 r. odbyło się w Urzędzie Miasta Mysłowice spotkanie z właścicielami nieruchomości wspólnych i osobami sprawującymi zarząd nieruchomościami wspólnymi na temat nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w mieście, podczas którego wypełniano ankietę z przygotowanymi pytaniami. Odpowiedzi udzieliła również A Spółdzielnia Mieszkaniowa (drogą elektroniczną). Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy o utrzymaniu w czystości, podniesiono, że zgodnie z przywołanymi przepisami – art. 6k ust.1 – Rada dokonała wyboru jednej z metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustaliła stawkę tej opłaty, na mocy art. 6k ust 2 – określiła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu oraz przypadki nieregularnego wytwarzania odpadów, zgodnie z art. 6k ust. 3 – określiła też niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreśliła, że wraz ze zmianą przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uchylono poprzednie uchwały w sprawie gospodarowania odpadami. Zdecydowano także o tym, że Gmina Mysłowice przejęła obowiązek nałożony na właścicieli nieruchomości wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych. Pismem procesowym z dnia 27 maja 2013 r. A Spółdzielnia Mieszkaniowa odniosła się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując w całości skargę i zawartą w niej argumentację. Przeprowadzone konsultacje z organizacjami społecznymi czy spotkania z właścicielami nieruchomości wspólnych i osobami sprawującymi na nimi zarząd nie mogą zastąpić, w jej ocenie, braku konsultacji społecznych, które organ winien przeprowadzić wprost z mieszkańcami Miasta M. Do zarzutu tego organ w ogóle się nie odniósł, mimo treści art. 5a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę. Podkreśliła, że skarżący nie domagają się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a jedynie stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Naruszenie to polegało na braku konsultacji z mieszkańcami gminy i jakkolwiek nie miało charakteru rażącego naruszenia, to pozbawiło mieszkańców realizacji ich ustawowych uprawnień. Pełnomocnik Gminy Mysłowice wniosła o oddalenia skargi, wywodząc jak w odpowiedzi na skargę. Dodała, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone było analizą w zakresie kosztów funkcjonowania sytemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego powyżej przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zgodnie z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może o po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zrządzenie do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżący pismem z dnia 21 stycznia 2013 r., które do organu wpłynęło w dniu 25 stycznia 2013 r, wezwali Radę Miasta w Mysłowicach do usunięcia naruszenia prawa, a wobec uzyskania w dniu 4 marca 2013 r. niezadowalającej odpowiedzi udzielonej przez Przewodniczącego Rady Miasta Mysłowice wnieśli, pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r., skargę do sądu administracyjnego. Nie podlega zatem wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna. Zadaniem Sądu było zatem zbadanie, czy kwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem. Tylko bowiem wówczas, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru, a na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy sąd administracyjny mogą stwierdzić nieważność takiej uchwały. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy wynika bowiem gradacją naruszeń prawa – istotne i nieistotne, z którymi powiązane zostały określone sankcje. Tak więc każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności tej uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru czy sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa. Stąd też trzeba podkreślić, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności, ale tylko takie, które uznaje się za istotne. W przedmiotowej sprawie A Spółdzielnia Mieszkaniowa reprezentująca grupę mieszkańców miasta M. wniosła o stwierdzenie, że uchwała Rady Miasta Mysłowice nr XXXV/670/12 z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie stawki tej opłaty podjęta została z naruszeniem prawa. Skarżąca zarzuciła, że w postępowaniu zakończonym przyjęciem przedmiotowej uchwały naruszony został przepis art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Uznając, że przyjęcie kwestionowanej uchwały jest ważną sprawą dla mieszkańców Miasta M. konsultacje społeczne, stanowiące dialog ze stronami zainteresowanymi danym aktem prawnym winny być w sprawie przeprowadzone. Ich brak stanowi zaś naruszenie prawa, uzasadniające zgłoszone żądanie. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy odnieść się do treści przywołanego powyżej art. 5a ust. 1 ustawy i zwrócić uwagę, że przepis ten mówi o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami w wypadkach przywidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy. Sprawa będąca przedmiotem kwestionowanej uchwały nie została wymieniona w ustawie, a zatem można byłoby ją uznać za drugą kategorię spraw- "inne sprawy ważne dla gminy". Trzeba jednak podkreślić, że w takich przypadkach konsultacje z mieszkańcami mogą być przeprowadzone, a zatem nie jest to obowiązek gminy, a jedynie fakultatywne uprawnienie, możliwość. Zatem brak ich w niniejszej sprawie nie można potraktować jako istotnego naruszenia prawa. W przypadku prawa miejscowego – którym jest niewątpliwie przedmiotowa uchwała – tylko stwierdzenie istotnego naruszenia prawa mogło być podstawą zakwestionowania tej uchwały. Dokonując oceny kwestionowanej uchwały w jej całokształcie, Sąd nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń. Uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w celu wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2012 , poz. 391 ze zm.). W przeprowadzonej procedurze jej podjęcia przeprowadzone zostały wymagane konsultacje z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, odbyło się w także w Urzędzie Miasta Mysłowice spotkanie z właścicielami nieruchomości wspólnych i osobami sprawującymi zarząd nieruchomościami wspólnymi, w którym uczestniczyła także A Spółdzielnia Mieszkaniowa w M., uchwała zawiera wymaganą treść, dołączone zostało uzasadnienie, które choć lakoniczne wyjaśnia powody przyjętych rozwiązań. Brak w tych okolicznościach przyjęcia, iż w sposób istotny narusza ona prawo. Uwzględniając zatem, iż kwestionowana uchwała stanowi prawo miejscowe, uchwale nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa, co zresztą potwierdza sama skarżąca w skardze wnosząc o jej podjęcie z naruszeniem prawa, co w przypadku prawa miejscowego nie jest możliwe, należało orzec jak w sentencji. Uwzględniając powyższe, uznając, że przedmiotowa uchwała nie narusza przywołanych w sprawie przepisów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.