II SA/Gl 902/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E.T. i W.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 136 ust. 3 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej u.g.n.) odmówił zwrotu nieruchomości usytuowanej w D., obręb [...], nr [...] o pow. [...] m2, k.m. 3. W uzasadnieniu podano m. in., że postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. T. i W. T.. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wyznaczył jako właściwego do rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta S., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Ustalono, że decyzją z dnia [...]r., nr [...], Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w D. zezwolił na zrzeczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości będącej własnością E. T. i W. T.. Aktem notarialnym z dnia [...]r., rep. [...] w/w zrzekli się własności nieruchomości nr [...]. Kwestia zwrotu nieruchomości uregulowana została w rozdziale 6 u.g.n. Natomiast art. 216 cyt. ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o ustawy wyliczone taksatywnie w tym przepisie oraz przejęte na rzecz określonych podmiotów i na potrzeby [...]. Katalog aktów prawnych wymienionych w ustawie ma charakter zamknięty i nie podlega wykładni rozszerzającej. Konstrukcja powyższych przepisów wyznacza wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona". Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyli prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na gruncie obowiązujących przepisów ustaw regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności względnie innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. W konkretnym przypadku ponad wszelką wątpliwość ustalono, iż działka ta nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa żadną ustawą wywłaszczeniową, ani też na mocy innych aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Przedmiotowa działka przejęta została aktem notarialnym ze zrzeczeniem się własności nieruchomości. Instytucji zwrotu nieruchomości nie można natomiast stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie umów cywilnoprawnych, jak również innych tytułów prawnych niż wymienionych w art. 216 u.g.n. Sytuacja ta powoduje, że zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawców polegającemu na dokonaniu zwrotu nieruchomości nie jest możliwe do spełnienia. Odwołanie z dnia [...]r. od powyższej decyzji złożyli E. T. i W. T.. Wskazali, że do zrzeczenia się przedmiotowej działki zostali "dobrowolnie zmuszeni, gdyż w tamtym czasie obowiązywał system kartkowy (...)", a kartki żywnościowe pozwoliły im przeżyć w tych trudnych czasach. Nadmienili także, że do przedmiotowej działki nie ma drogi dojazdowej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a, art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 216 u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania W. T. i E. T. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że treść znajdującego się w materiale dowodowym sprawy aktu notarialnego z [...]r. wskazuje, że W.T. i E. T. zrzekli się, na rzecz Skarbu Państwa, własności działki nr [...]o pow. [...] ha, położonej w D.-[...]. Obecnie przedmiotowa działka stanowi własność Gminy D.. Zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przez pojęcie "niemchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. W świetle tego Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia, a zatem podstawą żądania jej zwrotu nie może być art. 136 u.g.n. Zakres przedmiotowy nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 u.g.n. i następnych określony jest również w art. 216 u.g.n., który nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę na podstawie enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie ustaw, a nawet przepisów poszczególnych ustaw. Wśród tych przypadków ustawodawca nie umieścił jednak przypadku z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a mianowicie dobrowolnego zrzeczenia się prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie aktu notarialnego, wobec czego zwrot przedmiotowej nieruchomości nie mógł się dokonać na podstawie przepisów tej ustawy. Akt notarialny z [...]r. nie jest decyzją wywłaszczeniową (o której mowa w art. 136 ustawy), ani też nie został wymieniony w art. 216 u.g.n., rozszerzającym zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości. Na wynik sprawy nie ma także wpływu podnoszona przez odwołujących kwestia braku dojazdu do spornej działki, czy też informacja, iż zrzeczenie się praw do przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w celu otrzymania kartek żywnościowych, które nie przysługiwały im w związku z posiadanymi gruntami rolnymi o powierzchni powyżej [...] arów. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w treści odwołania kwestii unieważnienia decyzji z [...] r. organ wyjaśnia, że ewentualne wszczęcie przez organ właściwy procedury nadzwyczajnej w trybie art. 156 k.p.a. wymaga złożenia w tym zakresie odrębnego wniosku. Treść wniesionego przez W. T. i E.T. pisma z [...]r. wyraźnie wskazywała, że jest ono odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...]r. i jako odwołanie zostało rozpatrzone. Skargę od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. złożyli W. T. i E. T.. Podnieśli, że nie został tu wyjaśniony stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, gdyż w decyzji zostały powołane przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, a nie zrzeczenia się nieruchomości. Oczywiste jest, że zwrot przedmiotowej nieruchomości nie mógł się dokonać na podstawie przepisów powołanych w decyzji, tj. na podstawie art. 136 i art. 216 u.g.n. Oczywiste jest również, że akt notarialny z dn. [...]r. nie został sporządzony na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, gdyż w tym przypadku doszło do zrzeczenia się działki pod przymusem, a akt notarialny był konsekwencją wydanej decyzji. Powołano się na przepisy niemające nic wspólnego ze zrzeczeniem się nieruchomości. Nie było to jednak dobrowolne zrzeczenie. Doszło do niego w konsekwencji zastosowania przepisów prawa, w wyniku którego każdy kto posiadał powyżej [...] arów ziemi nie miał prawa do kartek żywnościowych. Ponieważ nie mieli pożywienia, więc zrzekli się części nieruchomości. Nie uwzględniono, że do zrzeczenia się praw do przedmiotowej nieruchomości doszło w wyniku zastosowania przepisów prawa, jakie obowiązywały w latach 80. Gdyby nie one, działka do tej pory byłaby ich własnością. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 1698/13, z mocy art. 136 ust. 3 u.g.n. "(...) instytucja zwrotu nieruchomości ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych. Natomiast z mocy tego drugiego przepisu (art. 216 u.g.n. – przyp. tut. Sądu) zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości »przejęte lub nabyte« na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Niedopuszczalne jest zatem, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały »przejęte lub nabyte« w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n." We wniosku z dnia [...]r. skarżący wyraźnie stwierdzili, że domagają się zwrotu przedmiotowej działki na podstawie przepisów u.g.n., jako "odebranej" na podstawie decyzji z dnia [...]r., nr [...]. W decyzji tej jednak, wydanej na podstawie przepisów art. 138 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1983 r. nr 41 poz. 185), art. 179 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (obecnie j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm. – dalej k.c.) i art. 104 k.p.a., jedynie "zezwolono na zrzeczenie się" na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Zaznaczono tam dodatkowo, że to sami Skarżący "wystąpili z wnioskiem" o nieodpłatne przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zastosowanie miał tu wymieniony wyżej art. 179 §1 k.c., zgodnie z którym (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym) "Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej." W skardze Skarżący przyznają, że nie było podstaw do zastosowania art. 136 i 216 u.g.n. Nie ma zatem przesłanek do realizacji żądania na podstawie u.g.n., wskazanej we wniosku o zwrot. Argument, że zrzeczenie się działki odbyło się "pod przymusem" stoi w sprzeczności z treścią decyzji z dnia [...]r., nr [...], z której wynikała inicjatywa Skarżących w zakresie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Jeśli taka treść była niezgodna ze stanem rzeczywistym, albo w jakikolwiek sposób nieprecyzyjna, mieli możliwość złożenia środka odwoławczego, o czym byli pouczeni w samej treści decyzji. Z kolei, jeśli Skarżący uważają, że sporządzony na tej podstawie akt notarialny "zrzeczenia się własności nieruchomości" był obarczony jakąkolwiek wadą oświadczenia woli, to powinni byli we właściwym czasie dochodzić swych roszczeń w drodze cywilnoprawnej. Należy wyraźnie podkreślić, że skoro Skarżący w swym wniosku wyraźnie zainicjowali postępowanie w trybie u.g.n., z czego obecnie się wycofują, to organ w tym trybie postępowanie przeprowadził i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Z kolei ewentualna procedura stwierdzenia nieważności decyzji wymaga zainicjowania odrębnego postępowania, aczkolwiek to nie decyzja administracyjna przenosiła własność nieruchomości, a wskazany akt notarialny. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.