I OSK 1698/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1468/12 ze skargi D. M. i A. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 kwietnia 2013 r., II SA/GL 1468/12 uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z [...] października 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Żywieckiego z [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości unormowane zostało w przepisach Rozdziału 6, Działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis art. 136 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu pomiędzy skarżącymi a organami administracji publicznej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy osoba, która zbyła nieruchomość w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby realizacji celów publicznych może skutecznie ubiegać się o jej zwrot w sytuacji, gdy cel publiczny nie został zrealizowany, zaś zbycie nastąpiło na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza regulacji art. 136 u.g.n. dokonana z uwzględnieniem metod wykładni celowościowej, systemowej oraz logicznej prowadzi jednakże do odmiennych wniosków, niż te do których doszły organy administracji. Uwzględnienie tego stanowiska prowadziłoby bowiem do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji prawnej podmiotów ubiegających się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdzie jedynym kryterium byłaby forma, w której doszło do przejęcia nieruchomości na cele publiczne. Istotą postępowania, którego przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest odwrócenie skutków wywłaszczenia nieruchomości, w tych przypadkach, w których nie doszło do realizacji celu publicznego, na jaki nieruchomość została nabyta. Roszczenie o zwrot takiej nieruchomości pełni podwójną rolę: restytucyjną – chroni bowiem interes osoby, której nieruchomość przejęto na cele publiczne i umożliwia jej odzyskanie utraconego prawa do rzeczy oraz prewencyjną – gdyż nakłada na właściwe organy obowiązek rozważenia zasadności nabycia takiej nieruchomości oraz obowiązek realizacji celu publicznego w określonym czasie. Oceniając z tej perspektywy regulację zawartą w art. 136 i n. u.g.n. czytelny staje się zamysł ustawodawcy, który wychodząc naprzeciw konstytucyjnej zasadzie dopuszczalności wywłaszczenia tylko na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) stworzył mechanizm umożliwiający skuteczne ubieganie się o przywrócenie stanu poprzedniego w tych sytuacjach, w których nie doszło do realizacji celu publicznego. Mimo, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest unormowania, które expressis verbis zrównywałoby pojęcie wywłaszczenia z umową cywilnoprawną, której przedmiotem jest przeniesienie na podmiot publiczny prawa rzeczowego do nieruchomości w związku z realizacją celów publicznych, to akceptacja stanowiska organów prowadziłaby do dyskryminowania grupy podmiotów ubiegających się o zwrot nieruchomości tylko dlatego, że dobrowolnie zgodzili się odstąpić składnik swojego majątku dla realizacji celu publicznego. Odwołując się do wykładni logicznej i systemowej oraz mając na względzie unormowania konstytucyjne odnoszące się do ochrony własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) a także równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) Sąd doszedł do przekonania, że art. 136 i n. u.g.n. znajdują zastosowanie także w przypadkach, w których przeniesienie własności nieruchomości na potrzeby realizacji celów publicznych nastąpiło w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej już pod rządami tej ustawy. Argumentem przemawiającym przeciwko przyjęciu takiego punktu widzenia jest to, że w ustawie dopuszczono możliwość skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz podmiotu publicznego w drodze umowy, w odniesieniu do nieruchomości, których prawo własności zostało przeniesione przed 1 stycznia 1998 r. (por. art. 216 u.g.n.). Mając na względzie reguły wykładni systemowej Sąd uznał, że skoro w jednym miejscu ustawy pojęciem wywłaszczenia zostały objęte również inne aniżeli akty administracyjne formy przejścia prawa do nieruchomości na podmiot publiczny, to tym samym analogicznie należy rozumieć reguły dotyczące zwrotu nieruchomości, zawarte w Rozdziale 6 u.g.n. zwłaszcza, że właśnie te przepisy stosuje się do postępowań w sprawie zwrotów nieruchomości zbytych na cele publiczne po rządami poprzednio obowiązujących w tym zakresie aktów prawnych. Dodatkowym argumentem przemawiającym za zrównaniem zbycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej na cele publiczne z wywłaszczeniem jest to, że tego rodzaju rozporządzenie majątkiem nie jest w istocie dobrowolne. Tym różni się od umów przenoszących prawo do nieruchomości, w których strony, zgodnie z art. 353 § 1 k.c. mają możliwość ułożenia stosunku prawnego wedle swojego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Właściciel nieruchomości nie decyduje bowiem o tym, czy w ogóle wyzbyć się składnika swojego majątku (nieruchomości), a jedynie o tym, czy nastąpi to w formie umowy cywilnoprawnej, czy też aktu administracyjnego – jeżeli nie wyrazi woli zawarcia takiej umowy. Interpretacja odmienna prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji), także równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji), a w konsekwencji prowadziłaby do niezgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten pomija możliwość żądania zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, co obligowałoby Sąd do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją tak rozumianej normy zawartej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Za możliwością takiej prokonstytucyjnej wykładni prawa i takim jego stosowaniem wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku z 24 września 2008 r., I OSK 1341/07. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136, 137, 140, 216 u.g.n. poprzez uznanie, że organ administracji publicznej jest obowiązany stosować przepisy rozdziału 3 działu III tej ustawy w postępowaniu o zwrot nieruchomość nabytej na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży w trybie przepisów Kodeksu cywilnego; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji II instancji naruszył wymienione powyżej przepisy prawa materialnego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz składającego skargę kasacyjną kosztów postępowania. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że organy administracji publicznej nie miały podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości nabytej w drodze umowy cywilnej przez Skarb Państwa. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n jest jasny i nie budzi wątpliwości, wobec czego brak jest podstawy, aby przy jego stosowaniu dokonywać wykładni innej niż literalna. Ponadto, skoro w całym rozdziale 6 działu III ustawy jest mowa o decyzji o wywłaszczeniu niedopuszczalne jest dokonywanie interpretacji przepisów w taki sposób, aby rozszerzyć ich stosowanie na stany faktyczne, o których nie ma w nich mowy. W przedmiotowej sprawie Sąd naruszył art. 136 ust. 3 ustawy poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej. Uzasadnieniem rozszerzenia przepisu o treści w nim niezapisane nie mogą być zasady konstytucyjne, na które powołuje się Sąd w uzasadnieniu wyroku. Nietrafny jest zarzut Sądu, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, bo sytuacja prawna podmiotów, które zbyły nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie przepisów Kodeksu cywilnego i właścicieli nieruchomości wywłaszczonych jest inna. Przykładem na odmienną sytuację tych podmiotów jest sposób ustalania "wynagrodzenia" za utratę prawa własności w trybie cywilnym i administracyjnym. Wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie administracyjnym musi być równa jej wartości rynkowej, ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Natomiast właściciele nieruchomości przystępujący do rokowań ze Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego nie są ograniczeni przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przepisach u.g.n. mowa jest o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zbędnych na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wyjątki od tej zasady wprowadzono w art. 216, który stanowi o rozszerzeniu możliwości zwrotu nieruchomości. Zgodnie z nim zasady dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wymienionych w nim przepisów. Art. 216 ustawy zawiera zamknięty katalog aktów prawnych będących podstawą przejęcia lub nabycia nieruchomości, i nie ma w nim umów zawartych pod rządami Kodeksu cywilnego. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 18 stycznia 2012 r., II SA/Gd 858/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że uregulowania przepisu art. 216 u.g.n. w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych, czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu. Należy zwrócić uwagę na art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 ustawy. W pierwszym z nich jest mowa o tym, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości. Drugi stanowi natomiast, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Z powyższego wynika, że zawarcie umowy nie mieści się w postępowaniu wywłaszczeniowym, a skoro tak jest, to nie można do tego trybu nabycia nieruchomości stosować zasad dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w szczególności wobec braku ustanowienia wyjątku w tym zakresie, czy też wyraźnego odesłania do ich stosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach są trafne. Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, ale tylko wówczas, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18, por. również wyrok NSA z 21 maja 2014 r., I OSK 585/13). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., III SA/Wa 2759/10). Z taką sytuacją zetknął się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku I OSK 1341/07, gdzie zmuszony był do dokonania wykładni w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej byłoby niewłaściwe, ponieważ konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (por.: M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel /red./, System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 126-208). Aktualnie więc, zasada, zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda" (to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji), nie jest powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" – zob. Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 129. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r., P 15/02, OTK-A 2005, nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)". W rozpoznawanej sprawie te warunki odstąpienia od rezultatów wykładni językowej nie zostały spełnione. Po pierwsze, treść art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie budzi najmniejszych wątpliwości na gruncie wykładni językowej. Przyjęcie więc znaczenia tego przepisu, zaproponowanego przez Sąd I instancji byłoby nie tylko zaakceptowaniem wykładni rozszerzającej, ale również zaaprobowaniem nowej normy porządku prawnego, ustanowionej przez ten Sąd, co jest nie do pogodzenia zarówno z zasadą podziału władz, jak i z zasadą praworządności. Ponadto, godziłoby to w pewność obrotu prawnego, ponieważ organy administracji publicznej będąc związane treścią przepisów powszechnie obowiązujących, narażone byłyby na wzruszanie podejmowanych decyzji w toku sądowej kontroli, mimo zastosowania się do obowiązujących przepisów. Po drugie, zaproponowana przez Sąd I instancji wykładnia jest niezgodna z regułą wykładni systemowej, która mówi, że interpretator tak powinien ustalić znaczenie interpretowanej normy, żeby nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną, a jakąkolwiek normą należącą do tego samego systemu prawa – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402. Chodzi tu o sprzeczność z art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 u.g.n. stanowiącymi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości oraz, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Zatem stanowisko, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. znajduje zastosowanie również wówczas, gdy nabycie nieruchomości na cel publiczny nastąpiło w trybie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ta sprzeczność systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., w znaczeniu zaproponowanym przez Sąd I instancji, ma miejsce również w stosunku do postanowień zawartych w art. 216 u.g.n. Z mocy tego pierwszego przepisu instytucja zwrotu nieruchomości ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych. Natomiast z mocy tego drugiego przepisu zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości "przejęte lub nabyte" na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Niedopuszczalne jest zatem, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie wskazanym wyżej, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. Mając to na względzie, Sąd działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przytoczonego przepisu Sąd uznał precedensowy charakter sprawy, usprawiedliwiający zasadność poszukiwania ochrony interesu prawnego skarżących na drodze sądowej.