II SA/Gl 903/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), po rozpoznaniu w dniu 20 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółdzielni "[...]" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...],[...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu na skutek wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...][...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. utrzymało decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z przyłączami w B., w rejonie ul. [...], na projektowanej do wydzielenia parceli z kompleksu parcel: p.gr. [...] i [...] gm. kat. B. Na powyższe rozstrzygnięcie Spółdzielnia "[...]“ w B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Skarżąca uzasadniając przedmiotowy wniosek wskazała, iż niewstrzymanie zaskarżonego rozstrzygnięcia uprawnia inwestora do wystąpienia o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji do podejmowania czynności, których następstwa mogą być nieodwracalne lub trudne do odwrócenia. Uwzględnienie natomiast skargi uniemożliwi wystąpienie o wydanie decyzji zmierzających do rozpoczęcia i prowadzenia prac na nieruchomości. Skarżąca podniosła nadto, iż przedmiotowa decyzja narusza nie tylko jej interes prawny ale również ogólnospołeczny. Planowana inwestycja bowiem cyt.: "stanowi ingerencję w środowisko i może wpływać na zmiany stanu ilościowego i chemicznego wód czerpanych w źródle". Wobec powyższego Spółdzielnia nie będzie mogła prowadzić podstawowej działalności, jak również zostanie narażona na odpowiedzialność odszkodowawczą w stosunku do konsumenta. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia ze względu na jego ustalający charakter. Inwestor ustosunkowując się do wniosku wystąpił o jego oddalenie, argumentując tym, iż roszczenia strony skarżącej są bezzasadne, zaś gromadzone dowody potwierdzają formułowany wobec organów w zawisłej sprawie zarzut ich bezstronności. Pozostali uczestnicy natomiast, mimo takiej możliwości, nie odnieśli się do wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotowy wniosek zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże sąd może na wniosek strony skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności jeżeli zaistnieją szczególne okoliczności uzasadniające takie orzeczenie, tj. gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uwzględnienie wniosku o udzielenie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., jest zatem uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem, że spełniona została któraś z określonych powyżej przesłanek (okoliczności faktycznych o charakterze nadzwyczajnym). Okoliczności te Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu, mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Jak wynika z brzmienia przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca co prawda nie nałożył na stronę skarżącą obowiązku wykazania, iż zachodzą przewidziane nim przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu, to jednakże uprawdopodobnienie przez stronę skarżącą podstaw złożonego wniosku powinno być rozpatrywane w kategoriach podejmowania działań we własnym procesowym interesie (por. M. Bogusz, Glosa do przytoczonego wyżej postanowienia NSA, [w:] Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd orzecznictwa 2006 r., nr 1, poz. 1). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05 ([w:] OSS z 2005 r. nr 3, poz. 72) w razie złożenia wniosku o wstrzymanie rzeczą Sądu jest zbadać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu, bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Tak więc biorąc w pierwszej kolejności pod rozwagę w rozpoznawanej sprawie okoliczności badane z urzędu, a w szczególności uwzględniając charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zaznaczyć, iż instytucja wstrzymania wykonania odnosi się jedynie do takich zaskarżonych aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nakazują stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku lub dokonanie określonej czynności podlegającej wyegzekwowaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. "Nie rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, lecz jedynie to, czy nadaje się on do wykonania i wymaga wykonania (tj. korzysta z przymiotu wykonalności) przesądza o możliwości przyznania ochrony przewidzianej w art. 40 ust. 1 ustawy o NSA" (vide: glosa Z. Kmieciaka do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96 -OSP 1998/3/54). Decyzja natomiast o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie upoważnia do rozpoczęcia i realizacji inwestycji, a stanowi jedynie jedną z przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym dopiero ostateczne pozwolenie stanowić będzie dopiero o możliwości podjęcia objętej nim inwestycji. W wyniku wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu nie może zatem dojść do realizacji zamierzenia budowlanego, stąd też ewentualne niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wystąpić będzie mogło dopiero w odniesieniu do postępowania dotyczącego wydania inwestorowi pozwolenia na budowę. Zauważyć należy bowiem, iż w myśl art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu stanowi dla potencjalnego inwestora szczegółową informację o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości. W konsekwencji wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest bezprzedmiotowe, albowiem decyzja nie podlega w ogóle wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym (por. np. postanowienie NSA w Gdańsku z dnia 15 października 2001 r. , II SA/Gd 2174/01, por. też B. Dauter /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 166-167.). Skoro przedmiotowa decyzja nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia jakichkolwiek prac związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z przyłączami to zarzuty skarżącej zmierzające do wykazania jej uciążliwości są co najmniej przedwczesne i nie stanowią przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie dotyczą one bowiem w istocie toczącego się postępowania, a postępowania o pozwolenie budowlane, które może być dopiero przedmiotem rozpoznania przez organy administracji i ewentualnie przez sąd. Nadto skarżąca Spółdzielnia zasadności wniosku nie mogła upatrywać również w tym, że w jej ocenie zaskarżony akt narusza prawo. Nie jest to bowiem ustawowa przesłanka w oparciu o którą Sąd może wstrzymać jego wykonanie, ponadto o ewentualnym naruszeniu prawa i skutkach prawnych tego naruszenia Sąd rozstrzyga w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie przywołanego wyżej art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji.