II SA/Gl 908/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2017 r., I. K. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego celem ustalenia możliwości egzekucji odszkodowania od "A" S.A. z tytułu: 1/ braku możliwości korzystania z nieruchomości, w tym utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej na nieruchomości, jak i utraconych z tego tytułu korzyści; 2/ zajęcia nieruchomości pod wykonywane prace w okresie wykonywania robót poprzez ogrodzenie terenu, jak i dokonywane do niego przejazdy przez nieruchomości nie objęte decyzjami Prezydenta Miasta M. z [...] oraz Wojewody Śląskiego z dnia [...]; 3/ obniżenia wartości nieruchomości w kontekście korzyści, jakie operator otrzymuje z tytułu przesyłu gazu przez jej nieruchomość; 4/ szkód, które powstaną w związku z prowadzonymi robotami. Prezydent Miasta M., pismem z dnia 4 lipca 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. W jego trakcie dokonano oględzin nieruchomości i jak ustalono, nie są na niej prowadzone żadne roboty budowlane. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 21 września 2017 r. przedstawiciel "A" S.A. w W. poinformował, że roboty budowlane zostały rozpoczęte i są w trakcie realizacji. Roboty te nie zostały zakończone, stąd też nie jest możliwe określenie jakiejkolwiek szkody z tego tytułu. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Prezydent Miasta M. odmówił I. K. ustalenia odszkodowania od "A" S.A. w W. Oddział w S.; odmówił ustalenia odszkodowania od Gminy M.; umorzył postępowanie w części dotyczącej żądania zabezpieczenia odszkodowania w drodze egzekucji od "A" S.A. w W. Oddział w S. . W uzasadnieniu powołał swoją decyzję z dnia [...]., nr [...], w której orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], stanowiącej własność I. K., poprzez zezwolenie inwestorowi – "A" S.A. w W., Oddział w S., na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość nowego odcinka stalowego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 Mpa oraz wyłączenie z eksploatacji starego odcinka. Ponadto zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Pomimo, iż inwestor nie rozpoczął robót, I. K. wnioskiem z dnia 16 czerwca 2017 r., zwróciła się o wszczęcie postępowania celem ustalenia i możliwości egzekucji odszkodowania od inwestora. Ponadto wskazano, iż Starosta wydający decyzję w trybie art. 124 u.g.n. nie ustala od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności ciąży, obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności, czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n. Aby możliwe było ustalenie wysokości odszkodowania, niezbędnym jest w pierwszej kolejności wystąpienie zdarzenia, w wyniku którego powstała szkoda, lub z którym wiąże się zmniejszenie wartości nieruchomości, a także nieprzywrócenie tej nieruchomości do stanu poprzedniego, co z kolei prowadzi do wniosku, że może ono nastąpić dopiero po zakończeniu określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości robót, gdyż dopiero wtedy wiadomo, jaka jest wartość poniesionych szkód i czy doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dokumentuje wyrządzonej szkody przez inwestora na nieruchomości objętej wnioskiem. Brak jest zatem podstaw do ustalenia odszkodowania. Nie zasługuje również na uwzględnienie żądanie wnioskodawczyni o przyznanie odszkodowania od Gminy M., gdyż ta nie prowadzi robót na przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu (z dnia 31 października 2017 r.) od tej decyzji, I. K. wskazała, że pominięto jej prawa, a przede wszystkim naruszono aspekt prawa władania swoją własnością. W decyzji z dnia [...], nr [...], wydanej z upoważnienia Wojewody Śląskiego, uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie organu I instancji w sprawie ustalenia na rzecz I. K. odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości położonej w M., oznaczonej działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], celem posadowienia na niej gazociągu wysokiego ciśnienia. W uzasadnieniu wskazano, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnego ustalenia odszkodowania możliwe będzie dopiero po zakończeniu robót budowlanych i ewentualnym wystąpieniu roszczenia, którego zaspokojenia odmówiłby "A" S.A. w związku z wyrządzoną szkodą. Na chwilę obecną, rozstrzyganie w tym zakresie jest przedwczesne. Z uwagi na brak materialnoprawnych podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wypłaty na rzecz wnioskodawczyni odszkodowania, w ocenie Wojewody Śląskiego zaskarżoną decyzję należało uchylić, a postępowanie organu I instancji umorzyć jako obecnie bezprzedmiotowe. Skargę (z dnia 22 mara 2018 r.) na tę decyzję wniosła I. K.. Zażądała uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...] w całości. W uzasadnieniu wskazała, że w toku postępowania pominięto poszanowanie moich praw, a przede wszystkim naruszono aspekt władania jej własnością z odmową zwolnienia z ciężarów przypisanych do swobodnego korzystania z nieruchomości. Podała również, iż postępowanie odwoławcze powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa, i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości. W odpowiedzi na skargę (z dnia 18 kwietnia 2018 r.), Wojewoda Śląski podtrzymał swoje stanowisko i wskazał, że ponieważ rozmiar ewentualnych szkód nie był możliwy do ustalenia, podobnie jak kwestia obniżenia wartości nieruchomości nie była możliwa do sprawdzenia, zarzuty podniesione w skardze nie mogą odnieść pozytywnego skutku. W związku z tym Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do at. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej: u.g.n.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 4, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Zgodnie z art. 128 ust. 4, odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Jak wynika z powyższych przepisów, odszkodowanie o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. przysługuje jedynie wtedy, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. W pierwszym rządzie zatem podmiot uprawniony do ograniczenia prawa własności z tytułu decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zobowiązany, po zakończeniu robót określonych w decyzji o zajęciu, dokonać przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeśli stan ten przywróci, to ustalenie odszkodowania jest niedopuszczalne. Po to aby ustalić, czy stan poprzedni został przywrócony konieczne jest zakończenie działań, które stan pierwotny naruszają. Wtedy dopiero będzie możliwa ocena, czy rzeczywiście nastąpiło przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym nie budzi to wątpliwości. "Ustalenie wysokości odszkodowania może bowiem nastąpić dopiero po zakończeniu czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, gdyż dopiero wtedy wiadomo, jaka jest wartość poniesionych szkód i czy doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości." (L.Klat- Wertelecka, Komentarz do art. 126 u.g.n., teza 9, LEX 2015)."Roszczenie odszkodowawcze określone w art. 128 ust. 4 u.g.n. może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości (bo nie wiadomo, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi). Starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie ustala zatem od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności, stosownie do ust. 4 art. 124 u.g.n., ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n. " ( E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 124 u.g.n., teza 6, LEX 2018). Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku NSA z 5.10.2007 r., I OSK 1389/06, LEX nr 427507. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie, wniosek o odszkodowanie został złożony przedwcześnie. Nie zakończyły się bowiem prace prowadzone na podstawie decyzji Prezydenta Miasta M. z [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, a jak wynika z powyższych ustaleń jest to warunek konieczny do wystąpienia z roszczeniem, o którym mowa wart. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. Przedwczesny charakter tego wniosku powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie odszkodowania. Wobec tego uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, odmawiającej ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej oraz orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie, znajduje pełne uzasadnienie. Nie wyklucza to oczywiście wystąpienia ponownie z takim wnioskiem po zakończeniu robót. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.