II SA/Gl 911/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...]r. znak [...], sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...]r., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulicy miejskiej - przedłużenie ulicy [...] (etap I i II) wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem ulicznym, przepompownią ścieków wód opadowych z rurociągiem tłocznym i przebudową kanalizacji teletechnicznej". Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. znak [...]. Na podstawie ww. decyzji przejęta została z mocy prawa z dniem [...]r. na własność Gminy C. między innymi nieruchomość położona w C., przy ul. [...], oznaczona jako działka nr 1 o powierzchni [...] ha, powstała z podziału działki nr 2. Przedmiotowa nieruchomość w dniu przejęcia jej z mocy prawa na własność Gminy C. objęta była księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C., gdzie jako właściciel wpisany był G. K. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta C. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz G. K. za przedmiotową nieruchomość. Odwołanie od ww. decyzji wniósł dotychczasowy właściciel nieruchomości. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. znak [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję, pismem z dnia [...] r. skargę złożył G. K. Wyrokiem z dnia 14 marca 2014r. sygn. akt II SA/GI 1727/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił. W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania, Prezydent Miasta C. decyzją z [...] r. znak [...] ustalił odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Od powyższego rozstrzygnięcia pismem z dnia [...] r. odwołanie złożył G. K. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta C. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zakwestionował przydatność dowodową operatu szacunkowego z dnia [...]r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. i nakazał organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w kwestii powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta C. przyznał G. K. odszkodowanie za nieruchomość położoną w C. przy ul. [...], obejmującą działkę nr 1 o pow. [...]m2. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wartość nieruchomości została ustalona na podstawie operatu szacunkowego w którym zastosowano podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym. Jednocześnie organ dokonał oceny operatu w zakresie jego kompletności i zgodności z przepisami prawa. Wskazał również, że brak jest podstaw do podwyższenia odszkodowania w oparciu o art.18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył dotychczasowy właściciel nieruchomości G. K. podnosząc, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu i wypłacie odszkodowania została wydana z pominięciem decyzji o wywłaszczeniu praw do nieruchomości, bez podania podstawy prawnej i poza granicami art. 12 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie odwołującego pozostawienie ww. decyzji w obrocie prawnym skutkować będzie popełnieniem czynów zabronionych z art. 127 i 118a Kodeksu karnego i obrazą art. 7, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 46 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r. W związku z powyższym G. K. wniósł o zawiadomienie organów ścigania w sprawie możliwości popełnienia przestępstwa, uchylenie decyzji o odszkodowaniu oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta C. do sprostowania wpisów w księdze wieczystej obejmującej działkę nr 1, poprzez ujawnienie prawa własności na rzecz G. K. Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 11g, w związku z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm. - zwanej dalej specustawą drogową), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że godnie z treścią art. 11f specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne m. in. z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przejścia z mocy prawa własności nieruchomości oraz zatwierdzenia projektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 3 ww. ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Natomiast jak wynika z treści art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, przeznaczone pod inwestycje drogowe, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Tym samym nieruchomość oznaczona jako działka nr 1 o pow. [...] m2 stała się z mocy prawa własnością Gminy C. z dniem [...] r. (tj. z dniem wydania przez Wojewodę [...] decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Zatem skutek prawny w postaci przejścia prawa własności ww. nieruchomości na własność Miasta C. nastąpił z dniem [...]r., a Prezydent Miasta C. złożył stosowny wniosek do właściwego sądu rejonowego o ujawnienie prawa własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego. W wyniku złożonego wniosku, działka nr 1 została odłączona z księgi wieczystej nr [...] i przyłączona do księgi wieczystej nr [...], gdzie jako właściciela wpisano Miasto C. Na tej podstawie Wojewoda uznał zarzuty odwołania za nieuzasadnione. Odnosząc się natomiast do żądania strony dotyczącego zawiadomienia organów ścigania o popełnieniu przestępstw przez Prezydenta Miasta C. w postępowaniu odszkodowawczym wyjaśnił, że w działaniu organu I instancji nie dopatrzył się znamion przestępstwa, wobec czego brak jest podstaw do spełnienia żądania w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł G. K. zarzucając wydanie decyzji na fałszywych podstawach, poza granicami prawa, z naruszeniem przepisów konstytucyjnych. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował fakt wywłaszczenia działki nr 1 w drodze specustawy drogowej, a tym samym istnienie podstawy do ustalania odszkodowania za tę nieruchomość. W ocenie skarżącego w dalszym ciągu dysponuje prawem własności tej nieruchomości, a wpisy w księdze wieczystej dokonano w wyniku działań przestępczych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawarte w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego skarżący wnosił i wywodził jak w skardze, składając jednocześnie pismo procesowe dla zobrazowania swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...]r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że ustalenia faktyczne organów obu instancji, są kompletne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięć, a Sąd podzielając je, przyjmuje jako własne czyniąc podstawą poniższych rozważań. Przepisy art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawy drogowej) rozpoczynają rozdział regulujący nabywanie nieruchomości pod drogi. W artykule tym określono kwestie sposobu przeniesienia własności nieruchomości, sposobu podziału nieruchomości i jego zatwierdzania, wpisu do księgi wieczystej i w katastrze nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz skutki prawne decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednio Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. W powołanym przepisie podstawowe znaczenie mają dwa zagadnienia: sposób oraz moment przeniesienia własności nieruchomości. Ustawodawca rozstrzygnął bowiem, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabywa własność z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Nabycie własności nieruchomości stanowi więc skutek prawny decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (ZRID) i następuje w dacie, gdy decyzja ta, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., stanie się ostateczna. Z tym też dniem wygasają ograniczone prawa rzeczowe ustalone na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości (art. 12 ust. 4c). Zgodnie z art. 12 ust. 4f powołanej ustawy, odszkodowanie za pozbawienie praw do nieruchomości przejętych pod budowę dróg publicznych przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W ust. 5 tego przepisu ustawodawca przyjął, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według odpowiednio stosowanych przepisów o gospodarce nieruchomościami, a więc według zasad i trybu, jak za wywłaszczone nieruchomości. Ponadto, zgodnie z art. 12 ust. 4b decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stała się ostateczna. Przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej określa podstawową zasadę ustalania wysokości odszkodowania, zgodnie z którą wysokość odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości przejętych pod budowę dróg publicznych ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm. dalej: "u.g.n.") ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), wydanym w oparciu o art. 159 u.g.n., określiła rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca w sporządzonym operacie prawidłowo ustalił wartość nieruchomości, a organy dokonał należytej oceny tego operatu. Sąd nie znalazła podstaw do zakwestionowania ustaleń organów w tym zakresie. Jako niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące, braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wbrew twierdzeniom skargi, sporna działka o nr 1 w wyniku wydania decyzji ZRID przeszła na własność Gminy C., tym samy zgodnie z powołanym już art. 12 ust. 4a i 4b specustawy drogowej organ nie tylko był uprawniony, ale i zobowiązany do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość. Wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania nie byłoby możliwe bez uprzedniego wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ( por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 3001/13, LEX nr 2091117). Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, bowiem w ocenie sądu, przepisy specustawy drogowej, a także uzupełniające je przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące wywłaszczenia i odszkodowania, stanowią właśnie wyraz realizacji konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania określonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto organy działając na podstawie powołanych przepisów ww. ustaw i w granicach przyznanych przez te ustawy kompetencji nie naruszyły zasady legalizmu zawartej w art. 7 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.718 z późn. zm.), skargę oddalił.