II SA/Gl 916/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. M. i W. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił "A" pozwolenia na budowę budynku warsztatowo-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym wraz z przebudową zjazdu na działkach nr [...] przy ul. [...] w S.(kat. obiektu: [...]), pouczając inwestorów o obowiązku uzyskania pozwolenia w przypadku przystąpienia do użytkowania przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych. Wnioskiem z dnia [...]r. inwestorzy wystąpili o udzielenie pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku warsztatowo-magazynowego z zapleczem socjalnym. W dniu [...]r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] przeprowadzili kontrolę obowiązkową obiektu budowlanego w trybie art. 59 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w której uczestniczył skarżący W.M.. Z kontroli tej sporządzono protokół, w którym podano, że nie wykonano obiektu hali montażowej, brak warstwy docieplenia i otynkowania obiektu socjalno-biurowego, dokonano zmian wysokości obiektu i sposobu użytkowania budynku warsztatowo-magazynowego, a oba obiekty nie nadają się do użytkowania. Nadto stwierdzono, że obiekt socjalno-biurowy jest użytkowany (na parterze – pomieszczenia magazynowe, na piętrze – pomieszczenia socjalne oraz kotłownia). Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] pismem z dnia [...]r. powiadomił inwestorów o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego użytkowania części obiektu – budynku warsztatowo-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego I instancji, działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1, 2 i 3 i art. 59 g ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, wymierzył "A" karę z tego tytułu w wysokości [...]zł, wyliczoną zgodnie z przedstawionym wzorem ([...]). W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia protokołu kontroli, w trakcie której inwestor potwierdził użytkowanie pomieszczeń socjalnych, magazynu, kotłowni i zaplecza socjalnego, mieszczących się w budynku murowanym (o kubaturze mniejszej niż 2500 m³). Powyższe postanowienie doręczono skarżącym odrębnie. W zażaleniu skarżący podnieśli, że działali w dobrej wierze, chcąc zapewnić lepsze warunki pracownikom. Użytkowanie kotłowni uzasadnili chęcią zapobieżenia zniszczeniu budynku. Podali, że nowy budynek został odebrany przez inspektora BHP i nie mieli świadomości naruszenia wymogów prawa budowlanego oraz zaprzestali użytkowania pomieszczeń. Na tej podstawie wnieśli o anulowanie kary. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji i nałożył na A.M. i W.M. jako wspólników spółki cywilnej "A" karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego w kwocie [...]zł. Jako podstawę prawną organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 59 ust. 7 i art. 58 f ustawy _ Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił przebieg postępowania oraz zacytował treść art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Stwierdził, że przystąpienie do użytkowania obiektu należy rozumieć jako korzystanie z niego niezależnie od zgodności z przeznaczeniem, wynikającym z udzielonego pozwolenia na budowę. Taki stan rzeczy wystąpił zaś w niniejszej sprawie, co obligowało do wymierzenia kary, niezależnie od faktu późniejszego udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu, nie ma też prawnego znaczenia fakt prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Brak bowiem podstaw prawnych do odstąpienia od wymierzenia kary. Prawidłowo też określono kategorię obiektu jako kat. [...] – budynek przemysłowy, zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz wyliczono wysokość samej kary. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, należało jednoznacznie określić podmiot zobowiązany do jej poniesienia, bowiem spółka cywilna nie może być adresatem obowiązków na gruncie ustawy – Prawo budowlane. Stąd też karę należało nałożyć na osoby fizyczne będące wspólnikami takiej spółki. Następnie kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy w trybie art. 113 § 1 kpa, sprostował z urzędu błąd pisarski na str. 1 powyższego postanowienia w zakresie podstawy prawnej poprzez wpisanie: "w zw. z art. 57 ust. 7 i 59 f ustawy Prawo budowlane". W skardze na postanowienie o wymierzeniu kary A.M. i W.M. zarzucili naruszenie: 1) art 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa; 2) art. 138 § 2 kpa; 3) art. 15 kpa, 4) art. 59 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy – Prawo budowlane. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania oraz kompetencji reformatoryjnych, organ odwoławczy wymierzył karę innym podmiotom, niż wskazanym w postanowieniu organu I instancji, opierając się na jego ustaleniach faktycznych, podczas gdy powinien sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Nadto, postanowienie organu odwoławczego zapadło w oparciu o nieprawidłowe przepisy prawa materialnego. Z powołanej podstawy prawnej wynika bowiem wymierzenie kary w kwocie [...]zł, a nie – [...]zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując na treść art. 138 § 2 kpa oraz fakt jedynie omyłkowego powołania podstawy prawnej oraz wydania postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na wniesienie przez skarżących zażalenia na postanowienie o sprostowaniu omyłki pisarskiej. Postanowieniem z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Na postanowienie ostateczne skarżący złożyli jednak skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawa zawisła pod sygn. akt VII SA/Wa 156/16. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r. tut. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego nie narusza bowiem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też organy nadzoru budowlanego nie naruszyły reguł procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. O obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych skarżący zostali pouczeni w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, której jako inwestorów wskazano "A". Skarżący złożyli wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynków warsztatowo-magazynowego i socjalnego w związku z częściowym zakończeniem budowy. Nie jest też kwestionowany fakt, że przed uzyskaniem takiego pozwolenia przystąpili do użytkowania obiektów (ich wykorzystywania zgodnie z przeznaczeniem), co stwierdził organ I instancji w toku obowiązkowej kontroli, z której sporządzono protokół i materiał fotograficzny. Późniejsze zaprzestanie użytkowania obiektów nie ma już znaczenia prawnego. Nie może bowiem stanowić podstawy ani do odstąpienia od wymierzenia kary, ani jej miarkowania. Naruszenie wymogu z art. 55 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie tekst jed. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), obliguje bowiem organy nadzoru budowlanego do wymierzenia kary w trybie art. 57 ust. 7 tej ustawy. Wysokość tej kary jest określona w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Oznacza to, że zarówno wymierzenie kary, jak i jej wysokość, nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. W niniejszej sprawie zostały zaś spełnione ustawowe przesłanki do wymierzenia w tym trybie kary i prawidłowo określono jej wysokość (kwota [...]zł), przedstawiając sposób obliczenia. Zdaniem sądu administracyjnego, organ odwoławczy nie naruszył też kompetencji, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz zasady dwuinstancyjności postępowania, uchylając postanowienie organu I instancji o nałożeniu kary na skarżących z powodu nieprecyzyjnego wskazania podmiotu zobowiązanego do jej poniesienia. Mianowicie, określenie inwestora jako spółkę cywilną z podaniem imion i nazwisk wspólników, mogło rodzić wątpliwości na etapie ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Stąd też prawidłowo organ odwoławczy zmodyfikował oznaczenie inwestorów jako osoby fizyczne, tworzące taką spółkę. Taki zabieg nie może być jednak kwalifikowany jako zmiana kręgu stron, a to w sytuacji, gdy organ I instancji doręczył postanowienie odrębnie obojgu skarżącym jako osobom fizycznym. Było to prawdopodobnie wynikiem wadliwości samej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednak nie podlega kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jako akt podjęty poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Nie sposób zatem w okolicznościach niniejszej sprawy ferować zarzutu o braku tożsamości podmiotowej, wynikającej z braku możliwości nałożenia kary administracyjnej na spółkę cywilną jako podmiot nie mający osobowości prawnej. Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby organ I instancji nie wskazał w postanowieniu imion i nazwisk wspólników spółki cywilnej oraz nie doręczył im odrębnie rozstrzygnięcia. Wówczas doszłoby do naruszenia kompetencji organu odwoławczego i zasady dwuinstancyjności postępowania z powodu oznaczenia skarżących jako zobowiązanych do poniesienia kary. Nadto, wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie podpisali oboje skarżący jako inwestorzy. Wreszcie, nie stanowi naruszenia prawa materialnego jako mającego wpływ na wynik sprawy fakt błędnego powołania w sentencji (osnowie postanowienia organu odwoławczego) przepisów art. 59 ust. 7 i art. 59 f Prawa budowlanego. Wszak postanowienie organu I instancji zapadło na podstawie art 57 ust. 7 i art. 59 f tej ustawy, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy omówił treść tych właśnie przepisów, wskazując jednoznacznie na przypadek nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W tej sprawie toczyło się bowiem odrębne postępowanie, a obie podstawy wymierzenia kar występują samodzielnie. Inwestor, który dopuścił się różnych naruszeń prawa budowlanego podlega bowiem karze ze wszystkich podstaw. W przypadku ich zbiegu nie może być mowy o wyborze tylko jednej kary. Nadto, bez znaczenia prawnego jest fakt wniesienia kolejnej skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o sprostowaniu podstawy prawnej postanowienia jako oczywistej omyłki pisarskiej. W tej sytuacji błędne było zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wadliwość należało zatem naprawić przez podjęcie zawieszonego postępowania, co z uwagi na fakultatywny charakter zawieszenia jest możliwe w każdym czasie zgodnie z art. 128 § 1 pkt 4 tej ustawy. Ocena wpływu powołania błędnej podstawy prawnej aktu na podjęte rozstrzygnięcie należy bowiem do sądu administracyjnego, rozpatrującego skargę na ten akt w kategoriach naruszenia prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy. Nawet wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia organu odwoławczego o sprostowaniu omyłki pisarskiej w wyniku odrębnej skargi, nie zmienia tej zasady i nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy. mr