II SA/Gl 918/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. N. i A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Ż. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. P. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego ze zmianą konstrukcji dachu i adaptację na potrzeby obsługi klientów warsztatu samochodowego. Przewidziany do przebudowy obiekt był zlokalizowany na działkach nr A i nr B położonych w Ż. przy ul. A. W podstawie prawnej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 206, poz. 2016 ) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na przebudowę wraz z wymaganymi dokumentami, a także, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r. nr [...] ( Dz. Urz. Woj. [...] z [...]r. Nr [...], poz. [...]). Z decyzją tą nie zgodzili się A. i A. N. współwłaściciele zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr B bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. W odwołaniu wskazali, że obiekt przeznaczony do adaptacji raczej kwalifikuje się do rozbiórki oraz jego lokalizacja od granicy działki nie spełnia wymogów wynikających z warunków technicznych. Podnieśli, że istniejący w sąsiedztwie warsztat samochodowy nie powinien być zlokalizowany w dzielnicy domów jednorodzinnych. Wreszcie podali, że nieuregulowany jest przebieg granicy miedzy ich działką, a działkami inwestora. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że przeprowadzona analiza całości akt sprawy wykazała, że decyzja Starosty Ż. nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem miejscowym. Działka A położona jest w jednostce planu oznaczonej symbolem [...] – tereny dróg publicznych – drogi zbiorcze. W tej samej jednostce zlokalizowana jest także południowa część działki nr B ( ok. [...]m2). Pozostała część tej działki została natomiast zlokalizowana w jednostce oznaczonej jako [...]– tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Funkcja uzupełniająca oznaczona została symbolem [...] – tereny zabudowy usług konsumpcyjnych : handel, gastronomia, usługi różne ( w tym rzemiosło nieprodukcyjne ). W projekcie budowlanym znajduje się także postanowienie Z-cy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. opiniujące pozytywnie lokalizację projektowanej przebudowy. Zatwierdzony projekt budowlany jest kompletny i zawiera wszystkie niezbędne uzgodnienia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że zrealizowane roboty budowlane znacznie poprawią wymagane odległości przebudowywanego budynku od granicy działki, gdyż zostanie rozebrana część ściany tego obiektu przylegająca bezpośrednio do tej granicy. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki przebudowywany budynek zlokalizowany zostanie ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych zwróconą do granicy działki odwołujących się w odległości 2,85 m od strony południowej i 1,80 m od strony północnej. Do inwestora, a nie sąsiadów należy zaś decyzja czy przedmiotowy obiekt winien zostać rozebrany, czy przeznaczony do adaptacji. W materiałach sprawy nie jest potwierdzona także kwestia nieuregulowanego przebiegu granicy działek. Projekt zagospodarowania działki został bowiem sporządzony na aktualnej mapie zasadniczej mogącej służyć do celów projektowych, na której jednoznacznie wyznaczona została granica przebiegająca między działkami inwestora, a działkami odwołujących się. Spory dotyczące rozgraniczenia nieruchomości nie należą też do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, lecz do właściwości sądu powszechnego. W skardze A. i A. N. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...]. Zarzucili jej wydanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 136 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne będące podstawą rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z § 19 ust. 1 i § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 109, poz. 1156 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podali, że przebudowywany budynek gospodarczy został całkowicie "zburzony" i na jego miejscu jest budowany całkiem nowy obiekt, na dowód czego załączyli dokumentację fotograficzną na płycie CD. Prace budowlane rozpoczęły się znacznie przed udzieleniem pozwolenia na budowę, a przebudowywany budynek gospodarczy jest posadowiony częściowo na działce skarżących. Okoliczności tych nie zbadał organ odwoławczy, czym naruszył przywołane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano niewłaściwą numerację działek oraz podano nieprawidłowe nazwisko inwestora ( błąd ten organ sprostował postanowieniem z dnia [...] r.). Skarżący zakwestionowali także stanowisko Wojewody dotyczące poprawy usytuowania przebudowywanego obiektu w stosunku do granicy działek. Wskazali, że budowanie nowego obiektu ( co miało miejsce w sprawie ) w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki jest niezgodne z przepisami § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem działka inwestora jest na tyle duża aby obiekt ten usytuować w innym miejscu. Podnieśli też, że zgodnie z § 19 ust. 1 tego rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów, w tym również zadaszonych w przypadku czterech stanowisk postojowych włącznie powinna wynosić 7 m od m.in. okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Tymczasem budowana wiata na samochody zostanie usytuowana w odległości 6 m od okien ich sypialni. Wreszcie przedmiotowy obiekt zdaniem skarżących został zaprojektowany w sposób niezapewniający dostatecznej ochrony przed hałasem, co narusza § 323 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do dołączonej do skargi dokumentacji fotograficznej dotyczącej prowadzonych robót budowlanych Wojewoda wskazał, że odnosi się ona do sposobu realizacji inwestycji, co nie podlega kompetencjom organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Sąd stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), dokonując, kontroli decyzji Wojewody [...] pod względem jej zgodności z prawem stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego. Wobec zaś stwierdzenia, że naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik postępowania należało zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że w świetle art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane ilekroć w tej ustawie jest mowa o przebudowie należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak : kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Tymczasem jak wynika z zatwierdzonego decyzją Starosty Ż. projektu budowlanego, a w szczególności zamieszczonego w nim projektu zagospodarowania działki budynek na który udzielono pozwolenia na budowę ma posiadać inną powierzchnię zabudowy i szerokość ( z uwagi chociażby na inny jego przekrój poziomy ) pociąga to za sobą też prawdopodobnie zmianę jego kubatury. Sąd nie może się zresztą szczegółowo odnieść do tej kwestii, bowiem zamieszczone w projekcie dane o budynku gospodarczym ( ekspertyza techniczna ) są bardzo zdawkowe. Sama jednak zawartość projektu budowlanego w zestawieniu z przywołaną ustawową definicją przebudowy dowodzi, że objęte kontrolą Sądu pozwolenie na przebudowę zostało udzielone z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w jego efekcie udzielono pozwolenia na realizację obiektu, którego usytuowanie względem granicy sąsiedniej nieruchomości nie jest zgodne z regulującymi tę kwestię przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności zaś zamieszczonymi w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W aktach sprawy brak także jakichkolwiek informacji kiedy i przez kogo został wybudowany przedmiotowy obiekt oraz czy został on wybudowany legalnie. Tym samym uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 77, § 1 oraz 136 k.p.a. Ustalenia dotyczące legalności obiektu mają szczególna wagę w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na przebudowę obiektu budowlanego zwłaszcza w sytuacji, gdy ( co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu), usytuowanie obiektu którego dotyczy taka decyzja pozostaje w kolizji z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Udzielenie pozwolenia na przebudowę bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania pozwalającego na ustalenie, czy przewidziany do przebudowy obiekt został wybudowany w zgodnie z przepisami prawa stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) może bowiem w konsekwencji prowadzić do legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie bądź z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia. Zwrócić należy także uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska (...). W świetle tych rozwiązań w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy uchwalony po dniu 1 stycznia 1995 r., ustawodawca zrezygnował z dotychczas obowiązującej koncepcji decyzji administracyjnej jako łącznika między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a pozwoleniem na budowę ( por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005 r. s. 362). Zwolnienie inwestorów z obowiązku uzyskania przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pociąga jednak za sobą nałożenie na organy udzielające pozwolenia na budowę w oparciu o przywołany przepis obowiązku sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że opisany obowiązek sprawdzenia rozwiązań projektowych z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki jak i projektu architektoniczno-budowlanego. Omawiane rozwiązanie postawiło zatem przed organami administracji architektoniczno-budowlanej zadanie dokładnego zbadania zapisów obowiązującego na danym terenie planu miejscowego, a w szczególności ustalenia określonego w planie przeznaczenia terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W ocenie Sądu orzekające w kontrolowanym postępowaniu organy nie wywiązały się w sposób należyty także z tego obowiązku, czym naruszyły dyspozycję przywołanego przepisu. Zarzut naruszenia dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy w pierwszym rzędzie postawić Staroście Ż., który w swojej decyzji ograniczył się tylko do lapidarnego stwierdzenia o zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego wymieniając tylko jedną jednostkę strukturalną planu w obszarze, której została zlokalizowana przedmiotowa inwestycja ([...]), a pomijając zupełnie kwestię lokalizacji działki A i części działki B w obszarze oznaczonym symbolem [...] tereny dróg publicznych – drogi zbiorcze. Wojewoda [...] w toku postępowania odwoławczego uzupełnił tę analizę przeprowadzając obszernie rozważania dotyczące tej kwestii. Przeprowadzona przez Wojewodę analiza zapisów planu miejscowego nie pozwalała jednak – w ocenie Sądu – na sformułowanie kategorycznych twierdzeń o zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z tym planem. Z regulacji zamieszczonych w tekście Planu Miejscowego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ż. wynika bowiem, że plan ten wprowadza zakaz zabudowy w obszarach wewnątrz linii rozgraniczających drogi. Zakaz ten nie dotyczy wiat, zadaszeń dla przystanków komunikacji zbiorowej, kiosków i.t.p. ( P [...] ust. [...] pkt [...]) lit. [...]). Przepisy planu miejscowego zezwalają jednocześnie na zachowanie w liniach rozgraniczających dróg jedynie obiektów uznanych za zabytki kultury materialnej: takich jak kapliczki i krzyże przydrożne oraz pomniki przyrody ( P [...] ust. [...] pkt [...]) lit. [...]). W § [...] ust. [...] pkt [...].) lit. [...] i [...] tekstu planu wskazano ponadto, że drogi wojewódzkie ( do takich zaliczona została ul. A w Ż.) winny posiadać szerokość 20 m w liniach rozgraniczających, a na terenach zabudowanych w dostosowaniu do istniejącego stanu zagospodarowania. Zaś w § [...] ust. [...] pkt [...]) lit. d planu miejscowego ustalona została linia zabudowy wzdłuż dróg wojewódzkich dla nowoprojektowanych, rozbudowywanych i odbudowywanych budynków w odległości 8,0 m od krawędzi jezdni ( z dopuszczeniem odstępstw z uwagi na zabudowę istniejącą na działkach sąsiednich lub prawomocne pozwolenie na budowę). W świetle zacytowanych przepisów planu nie ulega wątpliwości, że w przypadku budowy nowego obiektu jego lokalizacja wynikająca z projektu zagospodarowania działki pozostawałaby w wyraźnej z nimi sprzeczności. W tej sytuacji inwestor nie uzyskałby także najprawdopodobniej udzielonej w trybie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zgody od zarządcy drogi wojewódzkiej na usytuowanie nowej inwestycji w odległości mniejszej niż 8 m od krawędzi jezdni, bowiem zgoda taka może zostać udzielona jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Postanowieniem Z-cy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia [...] r. nr [...] zgodę taką inwestor otrzymał zaś tylko na przebudowę istniejącego budynku gospodarczego. Nawiasem mówiąc w podstawie prawnej tego postanowienia nie został wskazany wymieniony wyżej art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dający zarządcy drogi podstawę prawną wyrażenia zgody na sytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej od krawędzi jezdni niż określona przepisami art. 41 ust. 1 lp. 3 tabeli. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów prawa Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję oraz kierując się normą zawartą w art. 135 p.p.s.a., także poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż.. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Ż. w przypadku ukończenia już robót budowlanych na przedmiotowym obiekcie umorzy jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i przekaże sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ż.. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji ustawy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a.