II SA/Gl 920/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 3 pkt 13 i § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części oddala skargę. Rada Miejska w Tarnowskich Górach w dniu 25 listopada 2009 r. podjęła uchwałę Nr XLIX/576/2009 w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy Bobrowniki Śląskie – Wschód w Tarnowskich Górach w zakresie rozszerzenia funkcji terenu zabudowy usługowej o funkcję sportu i rekreacji. W podstawie prawnej uchwały organ powołał art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej zwanej u.s.g.) oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.). Uchwała ta została podjęta po stwierdzeniu jej zgodności z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowskie Góry. Wojewoda Śląski, działający w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., skargą z dnia 17 czerwca 2010 r. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały jako podjętej z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadniając ten zarzut skargi organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała pozbawiona jest elementów obligatoryjnych jakie powinien zawierać plan miejscowy, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Tymczasem w § 7 ust. 1 kwestionowanej uchwały wskazano jedynie, że "na terenie objętym planem dopuszcza się scalanie i podział nieruchomości, bądź wyłącznie podział; wszelkie działania w tym zakresie winny być dokonywane z uwzględnieniem przepisów odrębnych". Zdaniem Wojewody Śląskiego taki zapis dowodzi, że Rada Miejska w zasadzie nie określiła w tej uchwale żadnych szczegółowych parametrów nieruchomości podlegających podziałowi i scalaniu. W tej kwestii organ nadzoru powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zajęte w wyroku z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 600/09. Wojewoda dodał także, że przepis art. 15 ust. 2 stanowi normę o charakterze iuris cogentis zawierającą zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy. Tym samym niespełnienie wymogów przywołanego przepisu skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał także na naruszenia zaskarżoną uchwalą innych przepisów prawa. W szczególności w § 3 pkt 13 uchwały ustalono definicję wysokości zabudowy, która stoi w sprzeczności z definicją tego pojęcia zawartą w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Podobna sytuacja – w ocenie Wojewody - miała miejsce w § 3 pkt 19 uchwały. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w uchwale jest mowa o "stawce procentowej – należy przez to rozumieć opłatę, o której jest mowa w art. 36 ust. 4 (...)" u.p.z.p. Definicja taka jest oczywiście błędna, bowiem stawka procentowa to nie opłata lecz podstawa do jej określenia. Zdaniem Wojewody z kolei § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi modyfikację i powtórzenie przepisów art. 30 i 32 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – dalej ustawa o ochronie zabytków) ii jako istotnie naruszający prawo jest nieważny. W podsumowaniu tych zarzutów wskazał, że powtórzone za innymi aktami prawnymi przepisy § 3 pkt 13 i § 4 ust. 2 uchwały będą interpretowane w kontekście innych postanowień tego aktu, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Na poparcie tych twierdzeń organ powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1831/02 (niepubl.), z dnia 19 sierpnia 2002 r. , II SA/Ka 508/02 (niepubl.) oraz z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98 [w:] OSS 2000/1/17. Organ nadzoru zarzucił wreszcie, że na rysunku planu stanowiącym załącznik graficzny do uchwały naniesiony został symbol "E" oznaczający tereny urządzeń infrastruktury technicznej. Symbol ten nie został jednak opisany w części tekstowej planu oraz oznaczone nim tereny nie zostały wydzielone liniami rozgraniczającymi, a jedynie oznaczone według legendy mapy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowskich Górach, reprezentowana przez Burmistrza tego miasta, wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w jej opinii nie doszło do wskazanych w skardze Wojewody naruszeń prawa, a faktyczny zakres stwierdzonych nieprawidłowości nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem Rady Miejskiej zastosowana przez organ nadzoru literalna wykładnia prawa nie bierze pod uwagę dorobku doktryny i praktyki planistycznej oraz kłóci się z powszechnie stosowanymi dyrektywami wykładni funkcjonalnej i systemowej. W ocenie Rady na etapie uchwalania planu była ona związana granicami wyznaczonymi u.p.z.p. mogła jednak, w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 tej ustawy, samodzielnie określić treść regulacji objętej planem. Dokonując takich ustaleń musiała ona wziąć także pod uwagę istniejące na danym terenie okoliczności faktyczne. Dostrzeżone przez organ nadzoru błędy nomenklaturowe oraz nieliteralne brzmienie definicji ustawowych, czy też nieliteralne brzmienie przytaczanych przepisów stanowią zaś jedynie niedociągnięcia formalne i nie powinny skutkować nieważnością podjętej uchwały. Uchybienia te stanowią bowiem nieistotne naruszenia prawa upoważniające organ nadzoru jedynie do stwierdzenia ich niezgodności z prawem. Wbrew zarzutom skargi adresaci aktu nie mają także dowolności przy ustalania parametrów i ich znaczenia. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi związanego z ogólnością zapisów dotyczących działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziałów nieruchomości Rada wskazała, że zamieszczone w planie zapisy określające zasady scalania i podziału winny stanowić jedynie wytyczne dla geodety i organu wydającego decyzje zatwierdzającą podział nieruchomości. Wytyczne te powinny zachować indywidualnie określony zakres ogólności, bowiem w przypadku zbyt daleko idącej konkretyzacji istnieje niebezpieczeństwo uniemożliwiające faktyczne wykonanie danego zapisu. W toku rozprawy pełnomocnik Wojewody Śląskiego stwierdziła, że zakwestionowane w uzasadnieniu skargi konkretne przepisy uchwały stanowią również istotne naruszenia prawa, które winny skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna, aczkolwiek podstawowy zarzut postawiony zaskarżonej uchwale wskazujący na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie. Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. skład orzekający Sądu nie podzielił powołanego w skardze stanowiska zajętego w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 600/09, zgodnie z którym plan miejscowy powinien zawsze zawierać szczegółowe ustalenia dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Ustalenia dotyczące parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, o jakich jest mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 15870) organ uchwałodawczy gminy zamieszcza bowiem obowiązkowo jedynie dla obszarów, które w planie miejscowym zostały przewidziane do scalenia i podziałów. O niezgodności z prawem planu miejscowego nie rozstrzyga brak określenia minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego dla obszarów, które to działki w planie miejscowym nie zostały wskazane jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości ( art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). W tej kwestii wskazać należy na stanowisko doktryny, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., "jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem". (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005 , s. 154). Przytoczony pogląd został również zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 (niepublik.), wskazano, że "określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.), powinno dotyczyć tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości ( art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.)." NSA zwrócił także uwagę, że "na takie rozumienie tego przepisu wskazuje również brzmienie art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 22 u.p.z.p." Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w przypadku gdy ustaleniami planu objęte zostaną wyłącznie tereny nie przewidziane do zabudowy wówczas brak będzie podstaw do zamieszczenia w tym planie innych "obligatoryjnych" zapisów wymaganych przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określającym wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy. W ocenie Sądu nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały również zarzut dotyczący braku zdefiniowania w jej tekście obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem "E", który to obszar według legendy mapy został określony jako "tereny urządzeń elektroenergetycznych. Stwierdzić należy, że okoliczność ta nie stanowi istotnego naruszenia prawa, bowiem oznaczenie zamieszczone wyłącznie na rysunku planu nie ma mocy wiążącej. W tej kwestii odwołać się trzeba paradoksalnie do argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu skargi, a w szczególności na powołany w tym uzasadnieniu i akceptowany przez Sąd pogląd Z. N. Stosownie do tego poglądu "rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymagań normy z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Wymaga zatem przełożenia na język normy prawnej, dopiero wtedy może być wiążący" ( por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne miejscowe w świetle nowych rozwiązań prawnych, Casus 2004/1/6). Wobec powyższego brak odniesienia się w części tekstowej kontrolowanej uchwały do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "E" powoduje, że oznaczenie to nie określa przeznaczenia tego terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem "E" z terenu oznaczonego symbolem "3AUK". Mimo oczywiście nieprecyzyjnego sformułowania brak było także - zdaniem Sądu - podstaw do stwierdzenia nieważności przepisu § 3 pkt 12 uchwały nakazującego przez stawkę procentową rozumieć opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis § 8 kontrolowanego aktu, w którym to Rada Miejska posłużyła się tym pojęciem nie pozostawia bowiem żadnych wątpliwości interpretacyjnych związanych ze sposobem naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym planem miejscowym. Zdaniem Sądu zasadne okazały się natomiast sformułowane przez organ nadzoru zarzuty dotyczące zapisów zamieszczonych w § 3 pkt 3 i § 4 ust. 2 kontrolowanej uchwały. W myśl art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jego regulacje kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6). Z przytoczonych przepisów ustawowych wynika, że wymagania ładu przestrzennego, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikają nie tylko z u.p.z.p., ale także innych przepisów rangi ustawowej oraz wydanych z upoważnienia ustawowego aktów wykonawczych. Oceniając zgodność z prawem pierwszego ze wskazanych wyżej przepisów uchwały dotyczącego sposobu ustalania wysokości zabudowy należy zauważyć za wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 379/08 [w:] LEX Nr 459389, że fakt przyznania organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia prawa miejscowego nie jest równoznaczny z nieograniczoną swobodą w uchwalaniu tego prawa, a w szczególności regulowania przepisami prawa miejscowego materii już uregulowanej w aktach wyższego rzędu. W dacie uchwalenia zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy Bobrowniki Śląskie – Wschód przepis powszechnie obowiązujący zamieszczony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustalał w jaki sposób należy mierzyć wysokość budynku. Stosownie do § 6 tego rozporządzenia wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tymczasem w § 3 pkt 13 uchwały Rada Miejska uznała, że przez wysokość zabudowy należy rozumieć maksymalny pionowy wymiar budynku liczony od poziomu terenu( najwyżej położonej krawędzi dachu lub punktu zbiegu połaci dachowych – najwyższego punktu < w przesłanym Sądowi tekście jest mowa o punku > dachu). Dodatkowo dostrzec należy, że z punktu widzenia redakcji planu zawarte w omawianym przepisie uchwały wskazanie sposobu ustalania wysokości budynków przewidzianych do realizacji w obszarze objętym planem było z całkowicie zbędne. O wysokości zabudowy jest mowa bowiem tylko w § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały, gdzie określono ten parametr jako maksymalną wysokość zabudowy usługowej – 3 kondygnacje nadziemne łącznie z poddaszem użytkowym. Z kolei brzmienie § 4 ust. 2 uchwały narusza zasady techniki prawodawczej ustalone § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie bowiem z tymi zasadami w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej ani przepisów innych aktów normatywnych. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków kto, w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych, odkrył przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, jest obowiązany: 1) wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot; 2) zabezpieczyć, przy użyciu dostępnych środków, ten przedmiot i miejsce jego odkrycia; 3) niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Rada Miejska we wspomnianym § 4 ust. 2 uchwały natomiast nałożyła, w przypadku odkrycia w trakcie prac ziemnych reliktów kultury materialnej, obowiązek powiadomienia o tym fakcie Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach i udostępnienia terenu do badań archeologicznych. Tego rodzaju zapis stanowi zatem częściowe powtórzenie oraz niedopuszczalną modyfikację przywołanego wyżej unormowania ustawowego. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zamieszczone w kontrolowanej uchwale przepisy § 3 pkt 3 i § 4 ust. 2 zostały podjęte przez Radę Miejską w Tarnowskich Górach z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i z przekroczeniem kompetencji tego organu, co przesądza o konieczności stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). O niewykonalności zakwestionowanej części zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekał, bowiem art. 152 p.p.s.a. nie może znaleźć zastosowania do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Zdaniem Sądu zachowuje tutaj aktualność pogląd prawny zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 1/00 (w: ONSA z 2000 r. z. 4, poz. 134), świetle którego, jeżeli akt prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.