II SA/Gl 921/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Już poczynając od [...] r. ( pismo do Starosty B. z dnia [...] r.) S. K. interweniował w sprawie inwestycji prowadzonej na sąsiednich działkach m.in. działce nr [...], obejmującej również roboty ziemne. Pisma w tej sprawie kierował najpierw do Starosty B. a następnie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. twierdząc, że w następstwie tych prac powstał na działce nr [...] przy ul. [...] w S. nasyp ziemny o wysokości około 1,5 m. Żądając likwidacji tego nasypu podnosił, że w jego następstwie zmieniono naturalny spływ wód deszczowych co w okresie intensywnych opadów powoduje zarówno zalewanie drogi wewnętrznej z której korzysta jak i piwnic jego budynku. Ostatecznie sprawę w tym zakresie rozpoznawał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej PINB) w B., który umorzył ją kolejno decyzjami z dnia [...] i [...] r., które w następstwie wniesionych od nich odwołań zostały uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) w K. Rozpoznając sprawę ponownie, po przeprowadzeniu w dniu [...] r. kolejnych oględzin, PINB w B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] /znak [...] / ponownie postępowanie umorzył. Jako podstawę decyzji wskazał art. 105 § 1 kpa. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że na działce nr [...] należącej do Zakładu Ogrodniczego "[...]" prowadzone były w okresie zimowo wiosennym [...] "prace porządkowe" polegające na usuwaniu krzaków i wyrównywaniu terenu. Prace te z uwagi na swój charakter, wykonywane na działce o rolnym przeznaczeniu, nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym) i nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę o jakim mowa w art. 28 tej ustawy. W ich następstwie nie powstał też żaden obiekt budowlany. Wykonanie tych prac nie doprowadziło również do wymagającej zgody zmiany zagospodarowania terenu, gdyż nie utracił on rolnego charakteru jaki wynikał dla niego z ewidencji gruntów. Przedmiotowe prace nie stanowiły również prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy, gdyż te mogą być realizowane jedynie na terenie objętym pozwoleniem na budowę, a takie nie zostało jeszcze wówczas wydane. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmujący budowę na działkach o nr geod. [...],[...] i [...] k.m. 2 T. M. złożył bowiem dopiero w dniu [...] r. Nasyp ziemny nie był objęty projektem budowlanym dołączonym do tego wniosku, gdyż projektant przy jego opracowywaniu uwzględnił już istniejący stan na gruncie. Dalej organ orzekający stwierdził, że szklarnia została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projektem budowlanym. W czasie jej realizacji nie powstał żaden nasyp – wał ziemny o wysokości 1,5 m. Z uwagi na naturalny spadek terenu w kierunku działki sąsiedniej nr [...] wykorzystywanej jako droga przewidziano w projekcie budowlanym a następnie wykonano odwodnienie działki nr [...], eliminując w ten sposób spływ wód opadowych z tej działki na działkę nr [...]. W konsekwencji nie został naruszony zakaz wynikający z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych ). W czasie kontroli stwierdzono naturalny spadek terenu w kierunku ogrodzenia znajdującego się na działce [...] oraz niewielki uskok terenu znajdujący się przed tym ogrodzeniem, które nie mają żadnego wpływu na zalewanie działki [...] i działek sąsiednich. O tym, że teren nie został podwyższony w czasie budowy szklarni świadczy też analiza danych wysokościowych na mapach wykonanych w [...] i [...] r. Dane punktów wysokościowych na tych mapach, w rejonie działek o nr geod. [...] i [...], nie wykazują bowiem żadnych zmian. Skoro w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zostało wykazane aby na działce nr [...] wykonany został nasyp o wysokości 1,5 m to postępowanie w przedmiocie takiego nasypu należało zdaniem PINB w B. umorzyć. W odwołaniu od tej decyzji S. K. ( właściciel sąsiedniej działki nr [...] i współwłaściciel działki nr [...]) wniósł o jej uchylenie i przywrócenie mu dostępu do drogi publicznej, który to dostęp w następstwie wykonania nasypu został zlikwidowany. Zarzucił, iż w [...] r. podwyższono teren na obszarze [...] ha na wysokość około 1 m. Było to związane z pracami ziemnymi obejmującymi bardzo duże masy ziemi. Takie prace stanowiły jego zdaniem roboty budowlane gdyż w ich następstwie powstała budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. O tym, że powstał nasyp widać gołym okiem i potwierdzają to również znajdujące się w aktach fotografie. Podniósł, że przy porównaniu rzędnych terenu zaznaczonych na mapach wzięto pod uwagę dane na "linii ściany szklarni" czyli z uwzględnieniem już wykonanego nasypu. Porównanie takie o niczym zatem nie przesądza. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, utrzymał decyzję PINB w B. w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że bloki 1,2,3 i 4 szklarni Gospodarstwa Ogrodniczego – Zakład "[...]" w S., którego właścicielem jest T. M. zostały wybudowane na działkach [...],[...],[...] i [...] w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty B. z dnia [...] i [...] r. Teren tego gospodarstwa posiada kanalizację deszczową, która biegnie obwodowo wokół ww. obiektów ze spadkiem do studzienek przelotowych rurami PVC. Całość systemu odwadniającego jest podłączona do zbiornika będącego własnością inwestora. Dalej powołując się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], stwierdził, że w analizowanym terenie nie doszło do zmiany spływu wód opadowych w celu skierowania ich m.in. na działkę S. K. oraz na drogę, tylko uniemożliwienie spływu wód z tych działek na działkę T. M . Podtrzymał też stanowisko organu I instancji, że w czasie realizacji pozwolenia na budowę nie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Nie stwierdzono też różnić między obecnie istniejącymi rzędnymi terenu i rzędnymi na mapie do celów projektowych wykorzystywanych przez projektanta szklarni. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzją WINB w K. S. K. wniósł o jej uchylenie oraz uznanie nasypu wykonanego bez pozwolenia na budowę za samowolę budowlaną a nadto o przywrócenie sąsiednim nieruchomościom dostępu do drogi publicznej. Uzasadniając to żądanie skarżący zakwestionował kompetentność projektu budowlanego w oparciu o który została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę szklarni, który nie obejmował m.in. robót ziemnych związanych ze znacznym podwyższeniem terenu na którym szklarnie zostały wybudowane oraz odwodnienia działki [...]. Podtrzymał wcześniejsze twierdzenia, że do zalewania drogi na działce [...] dochodzi w następstwie wybudowania szklarni i podwyższenia terenu do jakiego doszło w związku z tą budową. Zdaniem skarżącego niwelacja terenu pod szklarnię została zakończona we [...] r. Wcześniej droga nie była zalewana wodami opadowymi oraz wodami z roztopów. Teraz dochodzi do jej podtapiania co zakłóca korzystanie z tej drogi. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organów orzekających, wody opadowe z działki [...] spływają na drogę na działce nr [...]. Przez wydanie pozwolenia na budowę szklarni pozbawiono sąsiednie działki dostępu do drogi publicznej. Zarzucił też skarżący, że właścicielem szklarni i terenu na którym są zlokalizowane jest A. O. a nie T. M . W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym ujęciu stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r, skarżący podniósł, iż organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nie ustosunkował się do wszystkich sformułowanych w niej zarzutów. Zarzucił też, iż wydanie zaskarżonej decyzji pozbawiło Skarb Państwa znacznego dochodu z tytułu ewentualnej opłaty legalizacyjnej. Na rozprawie sądowej w dniu 2 kwietnia 2009 r. skarżący na pytanie Sądu stwierdził, że odwodnienie na działce nr [...] zostało wykonane jedynie dla odprowadzania wód z dachu szklarni. Teren wokół szklarni nie został zaś odwodniony. Wyjaśniając podnoszoną w skardze kwestię pozbawienia dostępu do drogi publicznej oświadczył, że przez wybudowanie szklarni i nasypu została zabudowana działka nr [...] wykorzystywana wcześniej jako droga wewnętrzna połączona z drogą wewnętrzną na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchylenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Wobec niedostatecznego rozważenia sprawy nie można też wykluczyć, że decyzje te zostały wydane również z naruszeniem prawa materialnego. W tej kwestii należy w pierwszej kolejności podnieść, że wbrew stanowisku organów orzekających zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje również zdaniem Sądu jednoznacznie, że na działce nr [...] zostały wykonane roboty ziemne mające charakter robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Świadczą o tym nie tylko konsekwentne w tym względzie twierdzenia skarżącego ( poczynając od pisma do Starosty B. z dnia [...] r. w którym informował on o powstaniu nasypu ziemnego ) ale i zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny przedstawiający wygląd działki [...] naprzeciw działki nr [...] z budynkiem skarżącego, przed i po wykonaniu tych robót. W wyniku tych robót od strony działki skarżącego oraz działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną teren działki nr [...] został znacznie podwyższony, na niektórym odcinku nawet ponad 1 m. Można zatem mówić w tym miejscu o nasypie. O występującej znacznej różnicy w rzędnych terenu przy ścianie szklarni oraz ogrodzeniu działki nr [...] świadczy również zalegające w aktach geodezyjne opracowanie w zakresie wysokości posadowienia poszczególnych punktów terenu. O tym, iż nie doszło do podwyższenia terenu na którym została wybudowana szklarnia nie może świadczyć zdaniem Sądu ( wbrew odmiennym stanowisku organów orzekających) porównanie rzędnych na mapach z [...] r. i [...] r., a to w sytuacji gdy nie zostało jednoznacznie ustalone, że wzięto do porównania teren objęty spornym podwyższeniem ( nasypem). W tym względzie organy nie przedstawiły bliższego uzasadnienia swojego stanowiska a analiza tych map nie daje w tej kwestii jednoznacznej odpowiedzi. Wbrew stanowisku organów roboty te nie stanowiły niwelacji terenu dla potrzeb jego lepszego wykorzystania dla celów rolnych, który to charakter wynikał z ewidencji gruntów. Niewątpliwie były to roboty dla przyszłej zabudowy tego terenu szklarniami. Świadczy o tym zarówno zbieżność czasowa wykonania nasypu oraz wystąpienia o pozwolenie na budowę zespołu szklarni jak i fakt, że właśnie takie ukształtowanie zostało wykorzystane w projekcie budowlanym szklarni jako przydatne pod tego rodzaju inwestycję. Zdaniem Sądu dla rozpoznania sprawy i skargi nie ma przy tym znaczenia czy przedmiotowe roboty ziemne skutkowały powstaniem budowli ziemnej w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego, co w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest wykluczone ( zobacz np. wyrok NSA z 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06, ONSA i WSA 2007/6/133 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 55/08, nie publ.). Pozostaje bowiem poza sporem, że rzędne tak ukształtowanego terenu zostały objęte projektem budowlanym ( w tym zagospodarowania terenu ) zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę szklarni m.in. na działce nr [...], wydaną przez Starostę B. dnia [...] r., która uzyskała przymiot ostateczności i pozostaje w dalszym ciągu w obiegu prawnym. Zdaniem Sądu należy w takiej sytuacji przyjąć, że pozwolenie to legalizowano jednocześnie przedmiotowe roboty. Projekt ten, jak to wynika zarówno z jego treści jak i oświadczenia projektanta ( zobacz protokół oględzin z dnia [...]), nie przewidywał bowiem robót ziemnych związanych z podniesieniem rzędnych terenu lecz został opracowany w oparciu o istniejący już wówczas stan na gruncie, ukształtowany w wyniku kwestionowanych przez skarżącego robót ziemnych. W konsekwencji wbrew odmiennemu stanowisku organów obu instancji wpływ przedmiotowych robót ziemnych na działki sąsiednie, związany z odprowadzaniem wód opadowych, powinien być badany i analizowany z uwzględnieniem tych robót jako robót budowlanych. Przy takim też założeniu całość inwestycji powinna być oceniona z punktu widzenia treści § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czego organy orzekające zdaniem Sądu dotychczas nie uczyniły, a co zrobią przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ograniczyły one bowiem dotychczas praktycznie swoje rozważania do kwestii czy przepis ten nie został naruszony w następstwie odprowadzania wód opadowych z samej szklarni. Ustaliły w tym zakresie, że kwestia ta została rozwiązana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, tj. poprzez sieć kanalizacji deszczowej do zbiornika retencyjnego znajdującego się na działce inwestora. W tym względzie należy przy tym zwrócić uwagę, że w zatwierdzonym pozwoleniem projekcie budowlanym rozwiązano jedynie właściwe odprowadzenie wody deszczowej z dachów szklarni, skoro przewidziano tam jej odprowadzenie rurami PCV połączonymi bezpośrednio z rurami spustowymi wewnątrz słupów konstrukcyjnych. W projekcie tym nie przewidziano i nie rozwiązano pod względem technicznym sposobu odprowadzania wód z samej działki nr [...], w tym od strony działek skarżącego. Kwestia odprowadzenia wód ma zaś również zdaniem Sądu istotne znaczenie właśnie z uwagi na istnienie przedmiotowej skarpy w ukształtowaniu terenu (powstałej jak już stwierdzono w następstwie robót budowlanych ), usytuowanej w niewielkiej odległości zarówno od ścian szklarni jak i od granicy z drogą na działce nr [...]. Podzielić należy zdaniem Sądu stanowisko skarżącego, że tak istotna zmiana ukształtowania terenu w niewielkiej odległości od granicy działki nr [...] i wybudowanego tam pełnego ogrodzenia może mieć ewidentny wpływ na sposób odpływu wód z tej skarpy, zwłaszcza podczas dużych opadów deszczu. Musiałyby bowiem te wody zostać wchłonięte na niewielkim terenie ( gdy chodzi o szerokość ) działki inwestora. W przypadku wystąpienia w tym względzie widocznych i istotnych trudności należałoby przy tym zdaniem Sądu przyjąć, że roboty ziemne, których skutkiem jest powstanie skarpy, spowodowały zmianę naturalnego spływu wód celem skierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, co zgodnie z treścią § 29 warunków technicznych jest zabronione. Należy bowiem zważyć, że dodatkowo tę zmianę może potęgować usytuowanie przy drodze ogrodzenia działki nr [...], ograniczające i zmieniające naturalny spływ wód i to niezależnie jaki był przed rozpoczęciem robót budowlanych naturalny spływ tych wód. Co do kierunku naturalnego spływu wód sprawa nie została też zresztą zdaniem Sądu należycie wyjaśniona. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdza bowiem, że naturalny spadek terenu występuje w kierunku działki nr [...] a dalej powołuje się, podobnie jak organ odwoławczy, na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w której odmiennie stwierdzono, iż uniemożliwiany jest spływ wód z działek sąsiednich na działkę inwestora. Odpowiedzi na to pytanie nie dają też w jednoznaczny sposób dokumenty dołączone do przeprowadzonych w sprawie oględzin. Gdyby przyjąć stanowisko z ww. decyzji Wojewody z dnia [...] r. to potwierdzałoby to twierdzenie skarżącego, że skarpa na działce nr [...] ogranicza spływ wód opadowych z działki drogowej nr [...]. O zaistnieniu problemu z odprowadzaniem wód opadowych z działki nr [...] ( w jej ukształtowaniu m.in. po robotach budowlanych związanych z wykonaniem nasypu ) świadczy też fakt, że dokonano nie objętych projektem budowlanym robót celem odwodnienia powierzchniowego. Z akt nie wynika jednak czy objęto nim cały teren tej działki od strony działki nr [...]. Z zalegającej w aktach adm. oceny stanu technicznego odwodnienia zdaje się przy tym wynikać, że zostało ono wykonane dla odwodnienia szklarni a nie terenu przyległego. Świadczy o tym zarówno tytuł tego opracowania jak i ujęte w nim stwierdzenie, że rowy odwadniające zostały wykonane wzdłuż ścian zewnętrznych szklarni. Dla odwodnienia działki rów taki powinien być zaś wykonany wzdłuż wybudowanego ogrodzenia. W tej sytuacji nie można zaakceptować zawartego w uzasadnieniu decyzji PINB w B. stwierdzenia ( bliżej nieuzasadnionego ), że w projekcie budowlanym szklarni "przewidziano, a następnie wykonano odwodnienie działki [...], eliminując w ten sposób spływ wód opadowych z działki [...] na działkę sąsiednią nr [...]". Istnienie rowu odwadniającego wzdłuż ogrodzenia działki nie wynika też ze zgromadzonych w aktach fotografii. Istnieniu takiego odwodnienia zaprzeczył też skarżący na rozprawie sądowej w dniu 2 kwietnia 2009 r. Również w tym zakresie sprawa będzie wymagała bliższego wyjaśnienia. Gdyby takie odwodnienie działki istniało to należy ustalić czy jest ono wystarczające do odprowadzania wód w warunkach stwierdzonej zmiany ukształtowania terenu. W zależności od poczynionych ustaleń dokonują organy orzekające ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Gdyby odwodnienie działki nr [...] od strony działki nr [...] nie istniało lub nie było wystarczające m.in. dla przyjęcia wód spływających z działki nr [...] – w przypadku gdyby spływ tych wód wynikał z naturalnego ukształtowania terenu, to wydadzą organy orzekające decyzję opartą na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z treścią § 29 warunków technicznych. Wyjaśnią też organy orzekające w pierwszej kolejności kto jest właścicielem terenu na którym usytuowana jest szklarnia celem zapewnienia temu podmiotowi udziału w sprawie. W aktach brak jest w tym względzie przekonywującego dowodu, zaś skarżący twierdzi, że teren ten jest w wieczystym użytkowaniu A. O . Gdyby tak było istotne to ta osoba a nie T. M. byłaby stroną postępowania. Pozbawienie jej udziału w postępowaniu stanowiłoby zaś podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zresztą wobec przeniesienia na nią pozwolenia na budowę decyzją Starosty B. z dnia [...] r. to A. O. a nie jej ojciec powinna być traktowana jako inwestorka. Z tego też względu należało przyjąć, że decyzje organów obu instancji zostały też wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z powyższych wywodów wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego co do wydania nakazu rozbiórki powstałego na działce nr [...] nasypu ziemnego wobec jego zalegalizowania pozwoleniem na budowę. Niezrozumiałe jest natomiast żądanie skarżącego przywrócenia mu dostępu do drogi publicznej, które jako cywilno-prawne nie może zostać spełnione w postępowaniu administracyjnym. Skarżący może wystąpić o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Mógł też wystąpić z powództwem o naruszenie posiadania. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, b i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. su.