II SA/Gl 922/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. S. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w R. w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe na nieruchomości przy ul. [...] w R., sąsiadującej z jego posesją. Podanie to zostało przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R., który zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta R. o wszelkie dokumenty mogące mieć znaczenie dla rozpoznania tej sprawy. W odpowiedzi uzyskano akta sprawy dotyczące pozwolenia na budowę przez W. M. budynku mieszkalnego, z której to dokumentacji wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ewid. 1 (ul. [...]) został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wymagającej zatwierdzenia projektu z dnia [...] r. znak: [...] wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. Na mocy tej decyzji udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacją wod.-kan. W aktach sprawy znajduje się protokół oględzin z dnia [...] r., w którym stwierdza się, iż budynek wzniesiono zgodnie z zatwierdzonym projektem, a budowa zakończyła się dnia [...] r. W punkcie protokołu dotyczącym wad możliwych do usunięcia zawarto uwagi jedynie o tynkach zewnętrznych i braku balustrady na balkonie. Ponadto z akt sprawy pozwolenia na budowę wynika, że projekt architektoniczno-budowlany z [...] r. został zweryfikowany w dniu [...] r. przez Terenowy Zespół Usług Projektowych przy Wydziale Budownictwa i Architektury Prezydium MRN w R. Z opisu technicznego do projektu podłączenia wod.-kan. z [...] r. autorstwa M. O. i inż. E. P. wynika, że odprowadzenie ścieków socjalno-bytowych oraz gospodarczych przewidziano do osadnika bezodpływowego zlokalizowanego w południowej części działki, w połowie jej szerokości i usytuowanego w odległości 10 m od projektowanego budynku. W wyniku weryfikacji projektu podłączenia wod.-kan. w dniu [...] r. przez budowniczego T. Z., osadnik bezodpływowy został zastąpiony trójkomorowym osadnikiem przepływowym, jednocześnie zmienione zostało jego usytuowanie na działce przez zbliżenie go do wschodniej granicy bez wskazania odległości od tej granicy. Odprowadzenie ścieków z osadnika trójkomorowego zaprojektowano wzdłuż wschodniej granicy nieruchomości do ul. [...], w której przebiegała sieć kanalizacyjna. PINB w R. w dniu [...] r. dokonał kontroli zbiornika na nieczystości ciekłe. Kontrola przeprowadzona zgodnie z zawiadomieniem, w obecności stron, wykazała, iż płyta zbiornika na nieczystości ciekłe ma wymiary 1,37 m x 2,74 m i znajduje się w północno-zachodniej części działki A. i W. M.. Zmierzono także odległość od naroży północno-zachodniego i południowo-zachodniego płyty betonowej zbiornika przepływowego do siatki ogrodzeniowej pomiędzy posesjami nr 2 i 3 oraz do krawędzi nawierzchni wybetonowanej na posesji nr 2. Odległość od naroża północno-zachodniego płyty zbiornika do siatki wynosi do 0,97 m i 1,10 m do krawędzi betonu na działce nr 2. Odległość od naroża południowo-zachodniego płyty zbiornika do siatki wynosi do 1,04 m i 1,17 m do krawędzi betonu na działce nr 2. Odległość od północnej krawędzi płyty do ogrodzenia od strony ulicy [...] wynosi 1,44 m. Odległość od południowo-zachodniego naroża płyty betonowej do najbliższego okna w budynku mieszkalnym na posesji nr 2 wynosi 6,31 m, a do północno-wchodniego naroża tego budynku 5,35 m. Odległość otworu rewizyjnego zbiornika do okna i naroża północno-wschodniego budynku na posesji nr 2 wynosi odpowiednio 6,80 m i 5,91 m. P. S. zażądał do protokołu oględzin ponownego przeprowadzenia testu szczelności zbiornika (taki test był prowadzony w związku z czynnościami kontrolnymi zarządzonymi przez PINB w R.), przeprowadzenia tego testu w jego, oraz przedstawiciela wykonawcy, obecności, a także odkopania południowej ściany zbiornika mogącej być uszkodzoną ze względu na rosnące nieopodal drzewo. W dniu [...] r. w siedzibie PINB w R. stawili się A. i W. M. oświadczając, iż nie zgadzają się na żadne dodatkowe badanie szczelności zbiornika przepływowego, ani na jego odkopanie, ponieważ test szczelności nie wykazał uszkodzenia. W tym stanie rzeczy organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB w R. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe położonego na nieruchomości dz. nr ewid. 1 przy ul. [...] w R. Jako podstawę prawną powołano art. 105 § 1 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. S.. Zarzucił, że nie ustosunkowano się do jego zarzutów zgłoszonych do protokołu. Odwołujący zarzucał również, że zbiornik państwa M. winien znajdować się w takiej odległości od granicy jak jego zbiornik. Odwołujący domagał się powtórzenia próby szczelności zbiornika i odkopania jego południowej ściany, wskazując również, że dokumentacja projektowa nie określa w jaki sposób miała zostać zmieniona lokalizacja zbiornika, co świadczy o samowoli budowlanej. Ponadto, podniósł kwestię odległości drzew na działce państwa A. i W. M. od granicy działki. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W motywach rozstrzygnięcia po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy wskazał, że przedmiot postępowania został określony jako sprawa zbiornika na nieczystości ciekłe położonego w R. na działce o nr ewid. 1 przy ul. [...] w R., bez sprecyzowania, czy sprawa ta dotyczy legalności istnienia zbiornika, czy też jego stanu technicznego. Zdaniem organu, analiza akt sprawy dowodzi jednak, iż organ I instancji badał zarówno sprawę legalności jak i stanu technicznego zbiornika, zaś jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego nie może stanowić alternatywy wobec postępowania dotyczącego legalności tego obiektu (wyrok NSA z dnia 7.04.2005 r. sygn. II OSK 1399/04), zaś racjonalnie rzecz ujmując celowe jest w pierwszym rzędzie ustalenie legalności istnienia obiektu budowlanego. Rozpatrując zaś sprawę merytorycznie organ II instancji stwierdził, iż ocena legalności obiektu budowlanego w kontekście przepisów prawa budowlanego sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy przy budowie danego obiektu dochowane zostały wszystkie wymogi natury formalnej, a w szczególności, czy inwestor uzyskał wymagane obowiązującymi w danym momencie etapu inwestycyjnego przepisami pozwolenia, zastosował się do nich oraz czy nie dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 8.01.2008 r. sygn. II SA/Łd 416/07). W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę z dnia [...] r. znak: [...] zostało wydane pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. nr 7, poz. 46 z późn. zm.) i pod rządami tej ustawy realizowana była budowa. Prawo budowlane z 1961 r. nie zezwalało na samowolne odstępowanie od istotnych warunków pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1961 r., pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego traci ważność, jeżeli: (...) 3) samowolnie odstąpiono od istotnych warunków pozwolenia. 2. Rozpoczęcie albo wznowienie budowy lub rozbiórki w przypadkach określonych w ust. 1 może nastąpić po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 51 Prawa budowlanego z 1961 r. właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego obowiązany był wstrzymać roboty budowlane, gdy budowa odbiegała w sposób istotny od projektu bądź warunków określonych w pozwoleniu. Niemniej, w przeciwieństwie do obecnie obowiązującej ustawy, Prawo budowlane z 1961 r. nie definiowało co należy rozumieć jako odstąpienie istotne, a zatem kwalifikacja odstąpienia jako istotne została pozostawiona uznaniu organom państwowego nadzoru budowlanego. Tymczasem porównanie dokumentacji projektowej ze stanem faktycznym istniejącym w dniu kontroli PINB w R., tj. w dniu [...] r. wskazuje, iż obecnie zbiornik przepływowy znajduje się w północno-zachodnim narożniku działki, zaś projekt pierwotnie przewidywał zbiornik bezodpływowy w południowej części działki, następnie zaś naniesiono w projekcie trójkomorowy osadnik przepływowy na południowy-wschód od budynku mieszkalnego bez wskazania odległości od wschodniej granicy działki. W ocenie [...] WINB, przyjęcie przez Urząd Miejski w R. zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego świadczy o tym, iż ówczesny właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego nie uznał tej zmiany za istotne odstąpienie, nie wstrzymano również budowy w trakcie jej prowadzenia. Organ wojewódzki nie odniósł się do przywołanego rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. nr 38, poz. 176 z późn. zm.), ponieważ zostało ono uchylone z dniem 1 września 1966 r. i nie mogło znaleźć zastosowania do budowy prowadzonej od [...] r. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze fakt, że legalność zbiornika przepływowego została ustalona, przedmiot postępowania sprowadza się do kwestii stanu technicznego, tj. przepisów Rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z poglądami prezentowanymi przez sądy administracyjne, czego przykładem jest m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. II SA/Wr 173/09, stroną postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca, przy czym również krąg stron postępowania w sprawie nienależytego stanu technicznego obiektu budowlanego został dodatkowo zawężony stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. II OSK 999/06, iż właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. W związku z powyższym właściciel nieruchomości sąsiedniej nie będąc stroną postępowania nie mógł skutecznie wnieść odwołania, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Stąd też w ocenie organu mając na uwadze, iż legalność zbiornika została wyjaśniona, a w przedmiocie stanu technicznego brak legitymacji procesowej dla właściciela działki sąsiedniej, przez co się nie mógł on skutecznie wnieść odwołania, należało umorzyć postępowanie przed organem II instancji. W skardze do sądu administracyjnego P. S. zarzucając naruszenie art. 6-10, art. 28, art. 77 § 2, art. 80, art. 105 § 1 kpa oraz art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 51 Prawa budowlanego z 1961 r., domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu, sprawa legalności spornego zbiornika na nieczystości ciekłe, usytuowanego w odległości 97-104 cm od granicy, nie została należycie wyjaśniona. Aczkolwiek organ I instancji prowadził jedno postępowanie, badając zarówno sprawę legalności i stanu technicznego zbiornika, to takie wadliwe połączenie odrębnych spraw organ odwoławczy zaakceptował, umarzając postępowanie odwoławcze z powodu braku przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego. Nadto, skarżący ponowił dotychczasową argumentację w zakresie niezgodności budowy z obowiązującymi wówczas przepisami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując pogląd o braku przymiotu strony. Zdaniem organu, w sytuacji gdy umiejscowienie zbiornika spełnia wymogi prawa obowiązującego w dacie budowy, możliwe jest prowadzenie dalszego postępowanie w sprawie stanu technicznego, a w takim postępowaniu skarżący nie legitymuje się interesem prawnym. Uczestnicy postępowania A. M. i W. M. w piśmie z dnia [...] r. podali, że ich zbiornik jest przepływowy i spełnia warunki techniczne prawa budowlanego z 1961 r., jak i wymogi warunków technicznych z 2002 r. (§ 37). Przywołany w skardze przepis § 36 warunków technicznych, dotyczy bowiem zbiorników bezodpływowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa, wskutek błędnej oceny, że skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie legitymuje się przymiotem strony w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Nie budzi wątpliwości, że organ ten prowadził jedno postępowanie w sprawie spornego zbiornika na nieczystości ciekłe, badając zarówno kwestię legalności jego budowy, jak i stanu technicznego i w tym zakresie umorzył postępowanie, nie dopatrując się podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Zdaniem sądu administracyjnego, mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy, a mianowicie bezsporny fakt zmiany lokalizacji zbiornika w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę i usytuowanie go w odległości ok. 1 m od granicy z działką skarżącego oraz charakter obiektu, którego użytkowanie może powodować immisje w postaci przenikania nieczystości i ścieków bytowych na teren sąsiedniej nieruchomości z uwagi na niewielką odległość od granicy, skarżący legitymuje się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu. Co więcej, aczkolwiek organ odwoławczy przyznał, że w sprawie legalności budowy skarżącemu przysługuje przymiot strony i w tej kwestii zajął merytoryczne stanowisko w uzasadnieniu decyzji, to jednak umarzając postępowanie odwoławcze w konsekwencji uniemożliwił skarżącemu weryfikację poglądu w zakresie zgodności budowy z wymogami prawa budowlanego. Tymczasem wskazać przyjdzie, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nie zawiera definicji strony postępowania ani w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego w trybie art. 48-51 ustawy, ani na podstawie 61 i następne, jak to uczynił ustawodawca, gdy idzie o pozwolenie na użytkowanie (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego). Co prawda, zarówno art. 52, jak i art. 61 ustawy, wymieniają krąg podmiotów, do których należy adresować nakazy, wynikające z wymogów prawa budowlanego, jednak nie oznacza to, że jest to jednocześnie definicja strony w takim postępowaniu. Taki wniosek potwierdza właśnie treść art. 59 ust. 7 ustawy. Oznacza to, że w innych postępowaniach prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego przymiot strony reguluje przepis art. 28 kpa, który odwołuje się do kategorii interesu prawnego. Tymczasem art. 144 kodeksu cywilnego, nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek powstrzymania się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków wodnych. Aczkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że po nowelizacji art. 61 Prawa budowlanego, dokonanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 ustawy (vide: m. in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 286/10, LEX nr 1071247), to jednak nawet gdy podzielić takie stanowisko, to wskazać przyjdzie, że zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji objęto nie tylko kwestię stanu technicznego (szczelności) spornego zbiornika, lecz również ocenę legalności jego budowy. Przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, nadal rodzi zaś po stronie inwestora obowiązek budowy obiektu wraz ze związanymi urządzeniami budowlanymi w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Norma intertemporalna zawarta w art. 103 ustawy z 1994 r., wyłącza zaś zastosowanie jedynie przepisu art. 48 tej ustawy, wobec obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nakazując stosowanie do takich obiektów przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że sprawa odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę pod rządami Prawa budowlanego z 1961 r., co dotyczy niniejszej sprawy, winna być rozpatrywana w trybie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Zauważyć też przyjdzie, że poprzednio nie toczyło się żadne postępowanie w przedmiocie odstępstwa od udzielonego pozwolenia, zaś przyjęcie zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego nie przesądza kwestii legalności budowy, jak to uznał organ odwoławczy. W konsekwencji, skoro rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy zarówno oceny stanu technicznego, jak i legalności budowy spornego zbiornika, to na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe rozdzielenie obydwu spraw, zaś skarżącemu jako właścicielowi działki sąsiedniej przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, który uprawnia go do kwestionowania decyzji organu I instancji w całości. Z tych względów zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa, nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec nadto o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 202, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ II instancji winien zatem ponownie rozpoznać sprawę w zakresie rozstrzygniętym decyzją organu I instancji i orzec merytorycznie, wydając decyzję z art. 138 § 1 pkt 1-2 i § 2 kpa, w zależności od wyniku sprawy. sw