II SA/Gl 928/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. i R. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Starosta B., po rozpoznaniu wniosku A. i R. Z., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków typu "A" na działce nr [...] w J. (z rozsączeniem oczyszczonych wód w grunt za pomocą studni chłonnej zlokalizowanej na własnej działce, ze strefą [...] m). Decyzja ta stała się ostateczna. Przeciwko realizacji inwestycji zaprotestowała właścicielka sąsiedniej nieruchomości M. C., inicjując kilka postępowań. Jeden z wniosków dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...]r. Po jego rozpoznaniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...]odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to uchylił [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r., nr [...], w której stwierdził jednocześnie nieważność decyzji Starosty dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Na skutek wniesionej skargi do sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. VII SA/Wa 902/06 uchylił decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 717/07. W konsekwencji [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję Wojewody odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniach wydanych w sprawie wyroków, organ odwoławczy stwierdził, że nie jest zasadny zarzut, aby zatwierdzony projekt budowlany był sporządzony przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień a decyzja została wydana bez podstawy prawnej, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wymaganego zgłoszenia nie może być traktowane jako podjęte bez podstawy prawnej. Kolejny wniosek, zgłoszony w piśmie z dnia [...]r. dotyczył wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...]r. Jako podstawę wniosku podano przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zarzucono, że wnioskodawczyni nie brała bez swej winy udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, mimo że przysługiwał jej w nim przymiot strony. Wnioskodawczyni kupiła swoją działkę [...]r., zaś decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana [...]r. Nadto podniesiono, że wyszły na jaw nowe okoliczności, istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi. Okoliczności te związane są z rzeczywistym poziomem wód gruntowych na działce inwestora i działkach sąsiednich. Wbrew stanowi faktycznemu, projekt budowlany przyjmuje poziom wód na głębokości poniżej [...]m, podczas gdy w rzeczywistości jest on niższy i wynosi ok. [...]m lub mniej. Ze względu na prowadzone ówcześnie postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, Starosta B. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia do czasu zakończenia postępowania w sprawie nieważności. Następnie doszło do wydania przez Starostę B. decyzji z dnia [...]r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie z wniosku inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę oczyszczalni oraz postępowanie w sprawie z wniosku z dnia [...]r. o wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Do wydania tej decyzji doszło w czasie, gdy w obrocie prawnym pozostawała decyzja [...]INB z dnia [...]r., stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę i wobec faktu stwierdzonego zrealizowania inwestycji. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W aktach sprawy brak jest dowodów, czy następnie wydane zostały kolejne decyzje, brak jest także dowodu na okoliczność, czy zawieszone postępowanie dotyczące wniosku o wznowienie postępowania zostało podjęte i zakończone. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 18 marca 2010 r. pełnomocnik uczestniczki podał, że postępowanie w sprawie wznowienia nie zostało zakończone. Równocześnie z wnioskiem o wznowienie postępowania M. C. w piśmie z dnia [...]r. złożyła wniosek o wstrzymanie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, podając w podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 prawa budowlanego. Zarzuciła wykonywanie robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń w pozwoleniu na budowę. W razie zakończenia budowy zawnioskowała o zgłoszenie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania oczyszczalni. W uzasadnieniu wskazano, że istniejące warunki geologiczne w terenie i poziom wód gruntowych nie umożliwiają zachowania standardów przewidzianych przepisami prawa, wymagających aby warstwa gruntu przepuszczalnego była grubsza niż 1,5 m licząc od dolnej krawędzi drenów do powierzchni wód gruntowych. Nadto zarzucono realizowanie inwestycji niezgodnie z projektem: nie zachowano odległości od granicy działki sąsiedniej, nie zastosowano przewodów zraszających lecz drenaż rozsączający, nie wykonano studni chłonnej, zamiast oczyszczalni typu "A" zrealizowano oczyszczalnię "B", wymiary złoża biologicznego nie wynoszą 4x3,5 m ale 5x3 m. Podniesiono także zarzuty wobec samego projektu budowlanego. W dniu [...]r. przeprowadzono oględziny terenu inwestycji w obecności stron postępowania. Ustalono, że zamiast oczyszczalni typu "A" wykonano oczyszczalnię typu "B", różnica polega na tym, że rozsączanie odbywa się poprzez złoże biologiczne, bez studni chłonnej. Wielkość złoża wynosi 3x5 m, jego granica znajduje się 4 m od granicy działki. Stwierdzono, że odległość od granicy działki M. C. do studni rewizyjnej wynosi 4 m. do kominka napowietrzającego złoże 3,75 m a do zbiornika oczyszczalni i włazu wylotowego 10 m do osi włazu. Nie wykonano projektu zastępczego. W protokole odbioru z [...]r. kierownik budowy stwierdził wykonanie oczyszczalni zgodnie z projektem oraz szczelność kanalizacji urządzeń. Uczestnicząca w oględzinach M. C. nie zgodziła się z tezą o wykonaniu oczyszczalni zgodnie z projektem. W uwagach do protokołu podała, że skutkiem zastosowanego typu oczyszczalni jest zastosowanie osadnika gnilnego. Odległości od granicy z jej działką nie może potwierdzić, bo nie uczestniczyła w pomiarach, nie są one jednak zgodne z projektem. Nie wiadomo kto dokonał prób szczelności. Podkreśliła, że przesunięcie oczyszczalni w stronę jej działki pozbawia ją możliwości budowy studni wody pitnej a poziom wód gruntowych uniemożliwia realizację oczyszczalni. Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania z wniosku o wznowienie i z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w przedmiocie pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się złożone przez M. C. sprawozdanie geologa z badań wykonanych w wykopie na działce nr 1 z [...]r. w którym stwierdza on zwierciadło wody o charakterze swobodnym na głębokości 1,20 pod powierzchnią terenu. W [...]r. M. C.poinformowała o awarii na działce sąsiedniej i wypłynięciu na powierzchnię zbiornika funkcjonującego jako szambo. Złożyła także dokumentację geotechniczną podłoża gruntowego parceli nr 1 z [...]r, w której geotechnik stwierdził, że na poziomie 0,7 m ppt znajduje się swobodny poziom wód gruntowych, ulegający wahaniom do 0,5 m w zależności od pory roku. Istnieje bezpośredni kontakt hydrauliczny i swobodny przepływ wód gruntowych z sąsiednich parceli z kierunku wschodniego na zachodni. Ze względu na płytki poziom wód gruntowych wyklucza się stosowanie przydomowych oczyszczalni rozsączających. Opinię o warunkach hydrologicznych na swojej działce nr 2 z [...]r. złożyli też małżonkowie Z. W opinii tej hydrogeolog podał, że na badanym terenie wody podziemne występują na dwóch poziomach. Pierwszy z nich to poziom w utworach czwartorzędowych, w okresie roztopów i intensywnych opadów zwierciadło wód podziemnych występuje na głębokości 2,5- 2,9 m. Drugi poziom jest okresowy i związany z dopływem wód przypowierzchniowych. Znaczne różnice na reagowanie obu poziomów na zasilanie wodami opadowymi wskazują na brak więzi hydraulicznej między nimi. Oczyszczalnia nie stanowi zagrożenia dla wód podziemnych. W piśmie z dnia [...]r. R. Z. podał, że usuwając skutki wiosennej awarii zbiornika doprowadził do zgodności lokalizacji oczyszczalni z pierwotnym planem zagospodarowania działki. Starosta B. pismem z dnia [...]r. powiadomił organ nadzoru budowlanego, że aktualnie nie prowadzi żadnego postępowania w sprawie oczyszczalni, sprawa o wznowienie została "ostatecznie rozstrzygnięta przez wyższe instancje oraz Naczelny Sąd Administracyjny". Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podjął zawieszone postępowanie uznając, że zostały zakończone zarówno postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, jak i postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestor przedłożył geodezyjną inwentaryzację powykonawczą, potwierdzająca zgodność lokalizacji oczyszczalni z zatwierdzonym projektem oraz oświadczenie projektanta, że w stosunku do projektowanej studni rozsączającej, rozsączenie przez złoże jest zmianą nieistotną. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wstrzymania budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr 3 w J. W uzasadnieniu podał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z zarzutami wykonania oczyszczalni niezgodnie z pozwoleniem, co potwierdziły oględziny. Inwestor przedłożył pomiar geodezyjny powykonawczy stwierdzający, że aktualnie lokalizacja obiektów oczyszczalni jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Złożył także stanowisko projektanta kwalifikujące zaistniałe odstępstwa jako nieistotne. W oparciu o te dokumenty organ uznał dokonane odstępstwo za nieistotne i dopuszczalne bez zmiany pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji M.C. podniosła, że postępowanie umorzono ze względu na charakter odstępstw od udzielonego pozwolenia, podczas gdy zarzuty dotyczyły wykonywania robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub środowiska. Istotą sprawy jest bowiem wysoki poziom wód gruntowych w okolicy, co w ogóle uniemożliwia budowę tego rodzaju oczyszczalni. Potwierdzają to przedłożone ekspertyzy z [...] i [...] r. Realny poziom wód jest inny niż przyjęty w pozwoleniu na budowę i nie jest możliwe zachowanie standardów wynikających z rozporządzeń Ministra Środowiska z [...]r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska oraz z dnia [...]r. Kwestia poziomu wód gruntowych nie była jednak w ogóle przedmiotem zainteresowania organu. Zaskarżoną decyzją z [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając że zostało ono wydane przedwcześnie i bez dostatecznego zbadania sprawy. W ocenie organu zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego – budowa może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska. Nie został rozstrzygnięty faktyczny poziom wód gruntowych, sporządzone w tej sprawie opinie są sprzeczne a udzielone pozwolenie na budowę zakładało, że do głębokości 2,5 m wody nie występują. W przypadku odmiennego poziomu wód, organ winien sprawdzić, czy zrealizowana oczyszczalnia spełnia wymogi i założenia przyjęte w projekcie. W razie różnic między założeniami projektu a stanem faktycznym organ winien wydać nakaz w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz ten winien być poprzedzony oceną techniczną. W skardze do sądu administracyjnego A. Z. i R. Z. i wnieśli o uchylenie decyzji i zwrot kosztów postępowania. Podnieśli, że obiekt został już wykonany zgodnie z udzielonym pozwoleniem, jednak nie mogą z niego korzystać a osadnik funkcjonuje jako zbiornik bezodpływowy, co naraża ich na dodatkowe koszty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania M. C. wniosła o oddalenie skargi, zgadzając się ze stanowiskiem organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Wydana przez organ odwoławczy decyzja nie jest w przekonaniu Sądu uzasadniona w okolicznościach badanej sprawy. Obiekt został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę, które pozostaje w obrocie prawnym. Stwierdzono odstępstwo od projektu, które zakwalifikowano jako odstępstwo o charakterze nieistotnym. Kwalifikację taką należy podzielić i uznać za prawidłową. Nieistotne odstępstwo od projektu nie daje podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego z tego powodu, że obiekt wykonano w sposób odbiegający od warunków pozwolenia. W tej sytuacji, nie stwierdzając innych podstaw do ingerencji, organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie budowy prowadzonej w sposób odbiegający od pozwolenia. Podstawą odmiennego stanowiska organu odwoławczego jest inna z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), wskazana w pkt 2 tego przepisu. Powód do ingerencji organów nadzoru budowlanego stanowi także sytuacja, gdy roboty budowlane prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego daje podstawę do wstrzymania robót prowadzonych w sposób, który zagraża wskazanym dobrom. Wstrzymanie robót może nastąpić także wówczas, gdy są one prowadzone na podstawie pozwolenia i zgodnie z tym pozwoleniem oraz warunkami technicznymi. Konstatacja taka jest zrozumiała, jeśli zwróci się uwagę, że przedmiotem oceny nie jest to, co jest wykonywane, ale sposób prowadzenia nawet legalnych i zgodnych z warunkami technicznymi robót. Ponieważ omawiany przepis daje podstawę do ingerencji w roboty prowadzone legalnie, jego zastosowanie winno być ograniczone do przypadków, jakie reguluje, czyli do sytuacji, gdy sposób wykonywania robót ewidentnie prowadzi do zagrożeń dla wskazanych dóbr (por. Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 529 i powołane tam orzecznictwo). Powodem zagrożeń ma być sposób prowadzenia robót, zagrożenia mogą zatem pojawić się w toku prowadzenia prac, są bowiem związane z ich wykonywaniem. Powstaje pytanie, w jakim zakresie przepis ten może mieć zastosowanie do robót już wykonanych. W niniejszej sprawie roboty zostały już wykonane, chociaż oczyszczalnia nie funkcjonuje i nie jest wykorzystywana. Przepis art. 51 ust. 7 prawa budowlanego przewiduje odpowiednie stosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy do sytuacji, gdy roboty zostały wykonane w sposób, o jakim mowa w jej art. 50 ust. 1. Ponieważ zagrożenia, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy, mogą pojawić się na etapie wykonywania prac i w związku z wykonywaniem, to w przekonaniu Sądu, w sytuacji zakończenia robót i wykonania obiektu, nie jest możliwe podjęcie w stosunku do inwestora działań w trybie administracyjnym, zmierzających do modyfikacji robót i nałożenia ewentualnych nakazów w związku z sytuacjami uregulowanymi w art. 50 ust. 1 pkt 2. Jeśli sposób wykonywania robót, wadliwy i niebezpieczny, w efekcie nie doprowadził do wadliwości obiektu, brak jest podstaw do ingerencji. Natomiast jeśli wadliwy sposób wykonywania robót budowlanych skutkuje nieodpowiednim stanem technicznym obiektu, lub też jego użytkowanie grozi ludziom, mieniu lub środowisku, podjęcie działań może nastąpić w innym trybie, niż art. 51 ust. 7, przewidzianym w art. 66 prawa budowlanego. Nadto nie można w niniejszej sprawie twierdzić, że powodem zagrożeń jest sposób wykonywania prac, zastrzeżenia dotyczą bowiem okoliczności faktycznych, na które inwestor nie ma wpływu. Zarzuty skargi zmierzają bowiem równocześnie do wykazania wadliwości samego pozwolenia na budowę, jako udzielonego przy założeniu, że do głębokości 2,5 m pod powierzchnią terenu, wody gruntowe nie występują. Tymczasem, zdaniem skarżącej, poziom tych wód jest wyższy i wyklucza budowę tego rodzaju oczyszczalni ścieków. O ile przesądzono kwestię braku wad kwalifikowanych decyzji z art. 156 K.p.a., to tego rodzaju zarzuty mogą stanowić przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.(nowe okoliczności). Stąd też wyjaśnienie tej kwestii winno nastąpić w postępowaniu wznowieniowym. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że nie został rozpoznany wniosek strony o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Akta sprawy nie pozwalają na akceptację stanowiska, że kwestia wznowienia została załatwiona. Potwierdzają one raczej tezę, że wniosek uczestniczki o wznowienie postępowania zakończonego udzielonym pozwoleniem na budowę nie został rozpoznany, sprawa pozostaje na etapie zawieszenia postępowania orzeczonego postanowieniem Starosty z [...]r. Jeśli stan ustalony przez Sąd w tej kwestii odpowiada prawdzie, postępowanie to powinno zostać podjęte a wniosek rozpoznany. Mając na względzie podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 1 pkt 1a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 203 1 i 209 powołanej ustawy.