II SA/Gl 929/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Gierałtowicach z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr XXXIII/194/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na podstawie uchwały nr XXIX/153/2001 z 1 marca 2001 r. Rada Gminy Gierałtowice przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gierałtowice dla całego obszaru gminy w jej granicach administracyjnych, o czym zawiadomiono w drodze komunikatu w "Nowinach Gliwickich" z 14 lutego 2002 r. i poprzez obwieszczenia. O przystąpieniu do sporządzenia planu zawiadomiono także organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu. W szczególności zawiadomiono Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego. W aktach dokumentujących przebieg procedury planistycznej znajduje się wykaz wniosków do planu złożonych po ogłoszeniu w prasie informacji o przystąpieniu do sporządzenia planu, z którego wynika, że znaczna cześć wniosków dotyczyła przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę, a wnioski te zostały uwzględnione. Organy i instytucje powiadomione o przystąpieniu do sporządzenia planu przesłały swoje uwagi, w szczególności Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach pismem z 4 marca 2002 r. zwrócił uwagę, że obszar gminy objęty jest w całości terenami górniczymi kopalń "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", należy uwzględnić działalność kopalń wynikającą z posiadanych koncesji oraz uwzględnić uwagi zawarte w piśmie Dyrektora OUG z 19 czerwca 2000 r. opiniującym przedłożone Studium. Pismami z 3 lipca 2003 r. Wójt Gminy wystąpił o dokonanie uzgodnień i zaopiniowanie projektu planu. Wykaz k. 239 zawiera wskazanie podmiotów, do których wystąpiono o uzgodnienie, a wykaz k. 272-3 wskazanie podmiotów, do których wystąpiono o opinię. O opinię zwrócono się w szczególności do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, który pismem z 27 sierpnia 2003 r. negatywnie zaopiniował przedłożony projekt ze względu na sprzeczność postanowień projektu planu z warunkami koncesji udzielonych na wydobywanie węgla. Pismem z 8 marca 2005 r. Wójt Gminy zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego o uzgodnienie projektu planu, co nastąpiło postanowieniem z 30 marca 2005 r., pozytywnie uzgadniającym projekt. W następnej kolejności Wójt Gminy zawiadomił poprzez obwieszczenie w prasie ("Przegląd Lokalny" z 3 lipca 2003 r. nr 27) i ogłoszenia na tablicach ogłoszeń o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na okres od 18 sierpnia do 15 września 2003 r. Indywidualne zawiadomienia o terminie wyłożenia planu zostały skierowane do osób fizycznych, których wnioski do planu nie zostały uwzględnione, zostały one doręczone przed 11 lipca 2003 r. (zwrotne poświadczenia odbioru k. 300-333 akt dokumentacji planistycznej).Do projektu planu wyłożonego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zostały wniesione zarzuty, protesty i uwagi. Część wniosków dotyczyły przekwalifikowania gruntów upraw pod zabudowę, i została uwzględniona (k.506 – 507). Protesty wniesione do projektu planu zostały uwzględnione przez wójta (wykaz k. 441). Także zarzuty do projektu planu zostały w części uwzględnione przez wójta (wykaz k. 444), a w części cofnięte (dotyczy zarzutów wniesionych przez "A" [...] "[...]", "[...]", "[...]", "[...]"). Po zawiadomieniu o terminie sesji rady, uchwałą nr XXXIII/194/05 z 28 kwietnia 2005 r. Rada Gminy Gierałtowice przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy. W podstawie prawnej podano przepis art. 7 i 26 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 53 ustawy z 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r., nr 27, poz. 96 ze zm.). Skargę na uchwałę wniósł pismem z 29 września 2010 r. Wojewoda Śląski, powołując w podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zawnioskował o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zarzucił naruszenie art. 18 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą starą" w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą nową". W uzasadnieniu podniósł, że na mocy przepisu przejściowego art. 85 ust. 2 nowej ustawy, plan został uchwalony na podstawie przepisów ustawy starej, ponieważ zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu miały miejsce przed 11 lipca 2003 r. Tymczasem do dnia 11 lipca 2003 r. nie zostały przeprowadzone wszystkie czynności wymagane art. 18 starej ustawy. Plan był wyłożony w dniach od 18 sierpnia do 15 września 2003 r., zaś wymagane uzgodnienie ze strony Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego uzyskano dopiero 30 marca 2005 r. Oznacza to, że przed wyłożeniem planu nie uzyskano wymaganych uzgodnień i opinii. Narusza to sekwencję działań określoną w art. 18 starej ustawy. Zgodnie z jej art. 27, każde naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18, skutkuje nieważnością uchwały. Wyłożenie winno nastąpić dopiero po uzyskaniu wymaganych uzgodnień. Zwrócono także uwagę, że gdyby zachowano tok czynności i dokonano zawiadomienia o wyłożeniu po uzyskaniu wszystkich uzgodnień, to wówczas nie byłoby możliwe spełnienie przesłanki z art. 85 ust. 2 nowej ustawy. Niewłaściwe przeprowadzenie procedury miało na celu obejście obowiązującego prawa, doszło do naruszenie procedury skutkującego nieważnością uchwały w całości. Powołując się na względy ostrożności procesowej, Wojewoda podniósł, że także w przypadku przyjęcia, że uchwalenie planu podlegało reżimowi ustawy starej, doszło do jej naruszenia. Dokumentacja poświadcza, że miało miejsce uwzględnienie części zgłoszonych zarzutów. Przepis art. 25 starej ustawy przewiduje, że jeżeli w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów rada dokona zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie, zachodzi konieczność ponowienia czynności określonych w art. 18 ust. 2 starej ustawy, czego nie dochowano. Zarzucono, że w § 48 uchwały przyjęto stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 0%, co nie jest dopuszczalne, takie oznaczenie stawki nie zezwala na ustalenie opłaty w trybie art. 36 ust. 3 ustawy. Wskazane wady stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zarzucono także, że w § 5 ust. 2 planu zdefiniowano sposób obliczania wysokości budynku w sposób odmienny niż stanowi rozporządzenie MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co prowadzi do sprzeczności w ramach systemu prawa. Zawarto także w treści planu postanowienia, które określono jako "zalecenia" i "propozycje", co nie jest dopuszczalne ze względu na normatywny charakter uchwały. Zarzut ten dotyczy § 23 ust. 2, § 31 ust. 2, § 34 ust. 5, § 34 ust. 6, § 35 ust. 2 pkt 8, § 42 ust. 1 pkt 2 uchwały. Zwrócono uwagę, że uchybienia związane z wysokością stawki opłaty planistycznej, naruszenia procedury uchwalania i zawarcie niedozwolonych zaleceń uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości i stanowią naruszenia zarówno przepisów ustawy starej, jak i ustawy nowej. Pismem z 16 października 2012 r. Wojewoda Śląski, podtrzymując dotychczasowe żądanie i zarzuty skargi, wskazał, że uchwała została podjęta także z naruszeniem przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotychczasowe zarzuty koncentrowały się na naruszeniach ustawy starej. Tymczasem stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu w całości jest także zasadne na gruncie ustawy aktualnie obowiązującej. Naruszono art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy nowej, albowiem wyznaczono teren usług i działalności gospodarczej UDG bez określenia minimalnej ilości miejsc postojowych, ograniczając się do wprowadzenia warunku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w obrębie granic inwestycji. W odpowiedzi na skargę Gmina Gierałtowice wniosła o zawieszenie postępowania lub skierowanie do rozpoznania w trybie mediacyjnym. W uzasadnieniu wskazano, że już w roku 2009, przed wniesieniem skargi Gmina wszczęła procedurę zmiany planu, która jest w toku. Okoliczność ta uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 p.p.s.a. Zawnioskowano także o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego, celem przyjęcia przez strony ustaleń odnoszących się do sposobu załatwienia sprawy. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi zawnioskowano o jej oddalenie. Wskazano, że zawarcie w treści planu zaleceń nie stanowi przesłanki jego nieważności, nadto wskazania § 35 ust. 2 uchwały mają charakter stanowczy. Określony w uchwale sposób ustalania wysokości budynków nie jest sprzeczny z rozporządzeniem MI, albowiem w chwili przyjmowania uchwały § 6 rozporządzenia miał inne brzmienie. Posłużenie się terminem kalenica, zamiast "górna płaszczyzna stropu bądź najwyżej położona krawędź stropodachu" nie świadczy o sprzeczności, skoro oba sformułowania oznaczają to samo. Nadto na etapie uchwalania planu nie mają zastosowania przepisy techniczno-budowlane, skoro plan nie rozstrzyga o posadowieniu przyszłych budynków. Nie jest także zasadny zarzut dotyczący stawki opłaty planistycznej. Zakaz przyjmowania tej stawki na poziomie 0% nie jest powszechnie akceptowany, liczne orzeczenia sądów administracyjnych wskazują, że plan musi obligatoryjne wskazywać stawkę, gdy okoliczności faktyczne to uzasadniają. Także stawka 0% jest dopuszczalna, gdy uzasadniają ją okoliczności faktyczne. W toku procedury była ona przedmiotem konsultacji z pracownikami UW i została zaakceptowana. Gmina wskazywała, że doświadczenia lat poprzednich wykazały, że po ustaleniu w planie stawki opłaty, nie dochodziło do zbywania gruntów przez okres 5 lat. Rodziło to po stronie gminy straty, pobierano podatki jak za grunt rolny, podczas gdy niezwłoczne zbycie gruntów i ich zabudowa dają szansę na naliczanie podatku od nieruchomości. Rachunek ekonomiczny uzasadniał zatem ustalenie stawki na poziomie 0%. Zwrócono uwagę, że nadto praktyka taka była obecna w wielu gminach i tolerowana przez organ nadzoru w stosunku do uchwalonych planów, wiele planów o tak ustalonej stawce 0% zostało bez sprzeciwu przez Wojewodę opublikowanych. Zakwestionowano, aby doszło do naruszenia procedury uchwalenia planu i konieczności ponowienia poszczególnych etapów procedury. Ponowienie jest konieczne w przypadku istotnych zmian w projekcie, co w sprawie nie miało miejsca. Zmiany wprowadzone w wymienionych w odpowiedzi na skargę paragrafach uchwały, jakkolwiek liczne, nie były istotne, stąd ponowne wyłożenie projektu nie było konieczne. Zarzucono, że kwestionowanie uchwały 5 lat po jej opublikowaniu jest niezrozumiałe i jawi się jako skutek nagłego przyjęcia odmiennych standardów. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik Gminy pismem z 14 grudnia 2012 r. wyjaśnił, że gmina nie podjęła przed uchwaleniem zaskarżonego planu uchwały o odstąpieniu od obowiązku uchwalenia planu dla terenu górniczego na podstawie art. 53 ust. 6 prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. W toku postępowania sądowego zostało w sprawie zgłoszonych szereg wniosków o dopuszczenie różnych podmiotów do udziału w postępowaniu. Wniosek taki złożyła [...] r. "A" [...] "[...]", Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia tego podmiotu postanowieniem z 16 marca 2012 r. Kolejny wniosek z 15 października 2012 r. wpłynął od Stowarzyszenia "B" przez "C" z siedzibą w P., został oddalony postanowieniem WSA z 22 października 2012 r., zażalenie na to postanowienie zostało przez NSA oddalone postanowieniem z 15 stycznia 2013 r., II OZ 1170/12. Przed kolejna rozprawą wyznaczoną na dzień 25 marca 2013 r., w dniu 18 marca wpłynął do WSA wniosek Sołectwa P. do dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, z powołaniem się na art. 33 § 2 i 25 § 2 p.p.s.a. Natomiast w dniu 22 marca 2013 r. wpłynął wniosek A.G. – mieszkańca sołectwa P. i jego wójta, o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Oba wnioski zostały rozpoznane i oddalone na rozprawie w dniu 25 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 56 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., przewidujący zawieszenie postępowania sądowego w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Podnoszony przez Gminę argument, że przystąpiła ona do prac mających prowadzić do zmiany zakwestionowanej uchwały nie odnosi się do przesłanki zawieszenia z art. 56 p.p.s.a. 28 października 2010 r. Rada Gminy Gierałtowice podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla sołectwa Chudów (nr XLVII/372/10), Gierałtowice (nr XLVII/373/10), Paniówki (nr XLVII/374/10), Przyszowice (nr XLVII/375/10). Wszczęcie postępowania planistycznego nie jest wszczęciem postępowania administracyjnego, lecz uruchomieniem procedury prawodawczej, regulowanej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nie uzasadnia zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 56 p.p.s.a. W przekonaniu orzekającego Sądu również zmiana zaskarżonego planu, jeżeli wszedł on w życie i wywoływał skutki prawne, nie czyniłaby postępowania sądowego bezprzedmiotowym i nie uzasadniała jego umorzenia. Brak było także podstaw do uwzględnienia wniosku Gminy o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego w sprawie. Zgodnie z art. 115 § 1 p.p.s.a., postępowanie takie może być przeprowadzone w celu wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcia przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia. W przekonaniu Sądu tryb ten nie nadaje się do zastosowania w stosunku do skarg na akty prawa miejscowego, gdzie przedmiotem badania jest legalność aktu prawa miejscowego. Tryb mediacji, dotyczący rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych, a następnie przyjęcia przez strony ustaleń co do załatwienia sprawy może mieć zastosowanie w zakresie, w jakim prawo dopuszcza swobodę w ocenie materiału dowodowego i ustalenia konsekwencji prawnych oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taka względna swoboda nie przysługuje w postępowaniu, w którym Sąd bada legalność podjętego aktu prawa miejscowego, a jego postanowienia nie mogą być zmienione w drodze ustaleń stron. Pierwszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie, jest ustalenie reżimu prawnego, wedle którego winno dojść do badania legalności uchwały. Nie jest bowiem możliwe, aby badanie to odbywało się przy równoległym uwzględnianiu zarówno rygorów poprzedniej, jak i aktualnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała została podjęta z powołaniem się na przepis art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze z.), zwanej dalej u.p.z.p., zgodnie z którym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Datą istotną jest wobec tego 11 lipca 2003 r. Przed tą datą została zarówno podjęta uchwała o przystąpieniu do uchwalenia planu, jak i zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Przepis kładzie nacisk na te dwa momenty, uzależniając od ich zaistnienia reżim prawny, któremu podlega procedura uchwalania planu. Należy stwierdzić, że wobec spełnienia wymagań z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., do uchwalenia zaskarżonej uchwały miały zastosowanie przepisy starej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej u.z.p. Inną natomiast kwestią jest, czy przepisy te zostały zachowane, a uchwała w konsekwencji nie narusza prawa. Uchybienie tokowi czynności, co zarzuca organ nadzoru, ma znaczenie dla oceny legalności procedury planistycznej, nie ma jednak znaczenia dla reżimu prawnego, któremu procedura ta podlegała. Zasadnie Wojewoda Śląski podniósł, że przepis art. 27 ust. 1 u.z.p. określa przesłanki nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie uzależniając tego skutku od stopnia czy kwalifikowanego charakteru naruszenia. Zatem każde naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 u.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zarzut skargi dotyczący naruszenia trybu postępowania związany jest z brakiem uzgodnienia projektu planu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego przed dokonaniem zawiadomień o terminie wyłożenia projektu i wyłożeniem do publicznego wglądu. Przepis art. 18 ust. 2 u.z.p. niewątpliwie przewiduje właśnie taką sekwencję czynności, co pozwala przyjąć, że do publicznego wglądu winien zostać przekazany projekt planu już po dokonanych uzgodnieniach i uzyskanych opiniach. Istotne zatem jest, czy takie uzgodnienie ze strony Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego było wymagane. Wymóg ten nie wynika bezpośrednio z art. 18 ust. 2 u.z.p., przepis ten w pkt 4 lit. a) przewiduje uzgodnienie projektu z organami właściwymi na podstawie przepisów szczególnych. Charakterystyczne jest, że wójt gminy wystąpił pierwotnie do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego o wydanie opinii o projekcie planu i opinię taką z 27 sierpnia 2003 r. uzyskał, była ona negatywna. W przekonaniu Sądu inna jest waga stanowiska wyrażającego opinię, a inna uzgodnienia. Opinia nie ma zasadniczo charakteru wiążącego, zatem nawet negatywna opinia może być uznana za spełnienie wymogu procesowego, w przeciwieństwie do uzgodnienia, które ma charter wiążący i stanowisko organu uzgadniającego winno zostać uwzględnione. Zarzut skargi naruszenia trybu procedury planistycznej nie byłby zatem uzasadniony, gdyby przepisy prawa wymagały jedynie opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego. Aby te kwestie rozstrzygnąć, należy odnieść się do właściwej dla przedmiotu regulacji szczególnej, którą stanowiła obowiązująca w czasie prowadzenia omawianych czynności planistycznych ustawa z 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 27, poz. 96 ze zm.). Przepis art. 53 ust. 1 tej ustawy przewidywał, że dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami. Zgodnie zaś z przepisem art. 53 ust. 5 tej ustawy, projekt takiego obowiązkowego planu wymagał uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego. Jak wyjaśnił pełnomocnik Gminy, nie podjęto w gminie uchwały o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla terenu górniczego, a teren gminy był takim obowiązkiem objęty. Powołane brzmienie przepisu art. 53 ustawy prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. nie uległo zmianie w okresie, w którym nastąpiło uzyskanie negatywnej opinii z 27 sierpnia 2003 r., a następnie pozytywnego uzgodnienia z 30 marca 2005 r. Zasadne jest zatem przyjęcie, że na etapie uzyskiwania opinii i uzgodnień, przed wyłożeniem projektu planu, wójt gminy był obowiązany uzyskać dla projektu uzgodnienie, nie zaś opinię organu nadzoru górniczego. Negatywne stanowisko Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z 27 sierpnia 2003 r. tego wymogu nie spełnia, co pozwala uznać zarzut skargi naruszenia trybu procedury planistycznej za uzasadniony i uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako podjętej z naruszeniem toku postępowania. Za zasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący wadliwego ustalenia stawki jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 0%. Przepis art. 36 ust. 3 u.z.p. przewidywał, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta, analogicznie jak aktualnie obowiązującą, kreowała obowiązek organu pobrania opłaty w przypadku wzrostu wartości. Oznacza to, że gmina nie może uznaniowo odstąpić od pobierania opłaty, jeżeli istnieją ustawowe przesłanki do jej naliczenia. Ustawa nie określiła dolnego progu stawki opłaty, możliwe jest zatem jej miarkowanie, w zależności od okoliczności. Natomiast stawka na poziomie 0% oznacza, że opłaty nie da się naliczyć. W związku z tym kontrowersyjna stała się kwestia ustalenia stawki na takim, zerowym poziomie. W ocenie Sądu można dopuścić ustalenie stawki 0% w takich sytuacjach, w jakich można zaakceptować rezygnację przez gminę z ustalenia stawki. W jednym i drugim przypadku obliczanie opłaty będzie bowiem niemożliwe. Sytuacja taka jest możliwa tylko w stosunku do terenów, dla których uchwalenie planu nie ma wpływu na ich wartość. Mając na względzie różnorodność sytuacji faktycznych można przyjąć, że jeżeli przy tworzeniu planu bezspornie ustalono, że w stosunku do określonych nieruchomości nie dochodzi do zwiększenia wartości w wyniku uchwalenia planu, to nie ma podstaw do naliczania opłaty, można zatem albo stawki nie określić, albo ustalić ją na poziomie 0%. Tylko w taki sposób można rozumieć dopuszczalność stawki zerowej w sytuacjach uzasadnionych okolicznościami faktycznymi. W żadnym razie takiego uzasadnienia nie kreują względy rachunkowe, prognozy podatkowe. Gmina nie wykazała, podając jakie motywy kierowały przyjęciem stawki 0%, że stawka ta była uzasadniona, i to w stosunku do terenu całej gminy. Natomiast okoliczności potwierdzone dokumentacją planistyczną, w szczególności fakt uwzględnienia uwag do projektu planu, polegających na zmianie terenów rolnych na tereny zabudowy dają podstawę do przyjęcia, że w gminie doszło do zmiany przeznaczenia terenów, która miała pozytywny wpływ na ich wartość. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że nie istnieją podstawy do naliczania opłaty planistycznej. W § 48 uchwały postanowiono natomiast, że dla wszystkich terenów objętych planem stawka procentowa służąca naliczaniu opłaty planistycznej wynosi 0%. W opisanych okolicznościach faktycznych przyjęcie stawki 0% nie było dopuszczalne i pozbawiło plan obligatoryjnego elementu przewidzianego w art. 10 ust. 3 u.z.p., co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Nie został natomiast w opinii Sądu potwierdzony zarzut naruszenia art. 25 w związku z art. 18 ust. 2 u.z.p. Zgodnie z art. 25 u.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Z dokumentów planistycznych nie wynika, aby na etapie przedstawienia radzie projektu planu, organ ten rozpoznawał wnioski, zarzuty i protesty, oraz by wprowadzał do projektu zmiany. Zarzuty, protesty i wnioski (w zakresie, w jakim dotyczyły kwestii przeznaczenia i zagospodarowania terenu) zostały zasadniczo rozpoznane i uwzględnione przez wójta gminy, albo cofnięte. Skoro zatem Wojewoda nie wykazał, że rada gminy dokonała zmian w przedłożonym do uchwalenia projekcie, brak podstaw do przyjęcia, że winno dojść do ponowienia czynności planistycznych. Wojewoda nie wskazał przy tym, jakie czynności winny być powtórzone. Ponieważ Sąd potwierdził istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, zbędne wydaje się szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów mogących skutkować nieważnością poszczególnych postanowień planu, związanych z kwestionowaną przez Wojewodę praktyką wprowadzania do treści planu "zaleceń" i "propozycji". Należy jedynie zwrócić uwagę, że plan jako akt prawa miejscowego zawiera normy zachowania, niezależnie od sposobu ich sformułowania. Wyrażenie powinności poprzez posłużenie się takimi określeniami, jak "zaleca się" może zatem prowadzić do wątpliwości interpretacyjnych, nie stanowi ono jednak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, co najwyżej może uzasadniać stwierdzenie nieważności poszczególnych jej postanowień, jeżeli stopień niejasności uniemożliwia ustalenie treści reguły zachowania. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.