II SA/Gl 932/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R.K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...]r. Rada Miejska K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. w obszarze dzielnicy S., w rejonie ul. [...], w zakresie wprowadzenia funkcji mieszkaniowo - usługowej, urządzeń komunikacji i zieleni. Pismami z dnia [...]r. R.K. wniósł protest i zarzut do projektu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. w obszarze oznaczonym na planie symbolem [...] ([...]) w dotychczas obowiązującym planie przeznaczonym pod teren zieleni urządzonej. Zarzucił, że teren ten stanowi tzw. "zieloną enklawę" o wysokich walorach krajobrazu z unikatowym drzewostanem. Zmiana sąsiadującego z tym terenem obszaru na cele zabudowy mieszkaniowej zniszczy przeznaczenie terenu znajdującego się w obszarze oznaczonym symbolem: "[...]", nadto spowoduje, że teren ten stanie się obszarem komunikacyjnym pomiędzy przeciwległymi terenami nowozabudowanymi. Planowana w sąsiedztwie tego terenu budowa zespołu garaży spowoduje zanieczyszczenie środowiska, w tym obszaru zieleni unikatowej. Podkreślił też, że proponowana zmiana przeznaczenia tego terenu spowoduje szereg uciążliwości, zagrożeń dla gruntu, nadto obniży wartość komercyjną tych nieruchomości. Rada Miejska K. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 1996, Nr 13, poz. 74 z późn. zm., zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym) oraz art. 23 ust. 3 i art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, Nr 15 poz. 139 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) ww. protest odrzuciła w całości. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w ustawowym terminie wpłynął do Urzędu Miasta K. "protest" i "zarzut" wniesiony przez R.K., dotyczący ustaleń projektu zmian miejscowego planu dla terenu o symbolu [...] (w obowiązującym planie - [...]) oraz dla terenów bezpośrednio otaczających teren wyżej wymieniony. Wskazano przy tym, że według rejestru gruntów składający protest i zarzut nie jest osobą władającą gruntem, ani też nie włada gruntami przyległymi do obszaru, którego ustalenia kwestionuje. R.K. wezwany do udokumentowania praw własności do ww. gruntu przedstawił dokument upoważniający go do administrowania nieruchomością. W tej sytuacji Rada Miejska zakwalifikowała oba wnioski (zarzut i protest) jako protesty, gdyż ustalenia poczynione w projekcie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ul. [...] nie naruszają jej zdaniem w żaden sposób interesu prawnego R.K. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów zawartych w proteście Rada Miasta wskazała, iż w sporządzonym projekcie zmian planu powiększono obszar terenu oznaczonego symbolem [...], przeznaczonego na cele parkowe, uwzględniając jego rekultywację i pielęgnację. Natomiast zmiana przeznaczenia terenów sąsiednich na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z uwagi na przyjęte szczegółowe ustalenie nie spowoduje żadnego zagrożenia terenu objętego symbolem [...], ani nie wpłynie na zmianę jego użytkowania. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.K., po bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w K. do usunięcia naruszenia prawa, podniósł, iż zaskarżoną uchwałą Rada wadliwie zakwalifikowała zgłoszony przez niego zarzut jako protest czym uniemożliwiła mu zaskarżenie tej uchwały w trybie przewidzianym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Podał, że powinien zostać wezwany do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości (terenu) objętej kwestionowaną przez niego zmianą planu. Podkreślił, że interes prawny wywodzi z przysługującego mu faktu spadkobrania, co bez trudności można było wywnioskować z przedłożonych dokumentów oraz z zapisu widniejącego w rejestrze gruntów. Ponadto podniósł szczegółowe zarzuty zawarte w zgłoszonym zarzucie i proteście. Dodał, że przy sporządzeniu projektu zmian obowiązującego planu naruszono procedurę planistyczną. W następstwie rozpoznania tej skargi Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1774/00 stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten podzielił stanowisko R.K., iż błędnie przyjęto, że nie ma on interesu prawnego do kwestionowania w formie zarzutu projektu zmian planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd ustalił, że skarżący R.K. legitymuje się prawem własności do nieruchomości położonych na obszarze objętym projektowaną zmianą planu miejscowego i tym samym był uprawniony do wniesienia zarzutu przeciwko projektowi tego planu. Błędne zakwalifikowanie wniesionego przez R.K. środka zaskarżenia kwestionującego ustalenia projektu planu powoduje, że uchwała o odrzuceniu protestu, w sytuacji gdy środek ten powinien być rozpoznany jako zarzut, istotnie naruszała prawo. Kontynuując proces uchwalania zmian planu Prezydent Miasta K. dokonał w okresie od [...] do [...]r. ponownego wyłożenia projektu tego planu, o czym dokonał stosownego ogłoszenia. W złożonych dnia [...]r. zarzutach do projektu tego planu w części dotyczącej terenu oznaczonego w tym projekcie symbolem "[...]" R.K. zakwestionował zarówno formalno-prawne podstawy opracowania tego dokumentu oraz dołączonej do niego prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, jak i merytoryczne skutki proponowanej zmiany planu dla objętego zarzutami terenu. W tym ostatnim aspekcie powtórzył w ogólnym zarysie zastrzeżenia sprecyzowane już wcześniej w omawianych wyżej środkach zaskarżenia z dnia [...]r. W konkluzji wniósł o odsunięcie o [...] m linii zabudowy od granic terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem "[...]". Stwierdził, że tylko w ten sposób będzie zapewniona rzeczywista ochrona dla znajdującej się w tej strefie "historycznej enklawy zieleni". Po rozpoznaniu tych zarzutów Rada Miejska K. uchwałą z dnia [...]r. nr [...] podjętą na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zarzuty te w całości odrzuciła. Jednocześnie odrzuciła tą uchwałą również zarzuty wniesione przez R.K. pismami z dnia [...]r. W obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu tej uchwały Rada ustosunkowała się szczegółowo do wszystkich sformułowanych w tych zarzutach zastrzeżeń formalnych i merytorycznych, zarówno co do naruszenia procedury planistycznej jak i skutków proponowanych zmian planu dla terenu oznaczonego w projekcie symbolem "[...]" i rozwiązań projektu planu w odniesieniu do terenów położonych w sąsiedztwie terenu, do którego R.K. ma tytuł prawny. Zastrzeżenia te uznała za niezasadne. Między innymi stwierdziła, że wbrew zarzutom projekt planu przewiduje zachowanie istniejącej na terenie nieruchomości R.K. funkcji zieleni i parku oraz zapewnia w należyty sposób ochronę tej funkcji. Tereny przeznaczone pod infrastrukturę komunikacyjną dla obsługi obszarów przyległych mają się znajdować poza strefą planu oznaczoną symbolem "[...]". Pismem z dnia [...]r. R.K. wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem oraz naruszającej w istotny sposób jego interes prawny. W skardze tej powołał się nadto na treść zarzutów zgłaszanych w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że Rada Miejska K. skargę tę uwzględni w części obejmującej zarzuty, które dotyczą przyjętych w projekcie zmiany planu rozwiązań obciążających działkę skarżącego. Następnie, realizując zawartą w odpowiedzi na skargę zapowiedź, uchwałą z dnia [...]r. nr [...], podjętą po rozpatrzeniu skargi R.K. na omawianą wyżej uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...]r., Rada ta uwzględniła zarzut podniesiony w skardze w części dotyczącej wyeliminowania możliwości ograniczenia prawa własności skarżącego poprzez skorygowanie projektu planu w części tekstowej i rysunku planu dla terenu działki nr [...]. W pozostałym zakresie zarzuty skargi odrzuciła. Orzekła jednocześnie, że traci moc uchwała tej Rady z dnia [...]r. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przez jej podjęcie uwzględnia się zarzuty skarżącego w części dotyczącej zapisów projektu planu ingerujących w prawo własności R.K. do działki nr [...] w K.-S. Za nieuzasadnione uznała natomiast Rada te zarzuty skargi wniesionej przez R.K. do Sądu, które odnoszą się do uchybień procedury formalno-prawnej sporządzonego projektu planu oraz wiarygodności opracowanej dla tego projektu prognozy skutków oddziaływania na środowisko. Również tę uchwałę R.K. zaskarżył do tut. Sądu podnosząc, że w zaskarżonym zakresie jest ona niezgodna z prawem oraz narusza jego uzasadniony interes prawny. Wobec wniesienia przez R.K. skargi na uchwałę nr [...], orzekającą m. in. o utracie mocy przez uchwałę nr [...] z dnia [...]r., Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie prowadzone ze skargi na wskazaną wyżej uchwałę nr [...] albowiem postępowanie to, w zależności od wyniku rozpoznania kolejnej skargi, mogło stać się bezprzedmiotowe. Z uwagi jednak na to, iż wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt II S.A./Gl 370/04 tut. Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. nr [...], a wyrok ten uzyskał walor prawomocności, postępowanie prowadzone ze skargi na uchwałę nr [...] zostało postanowieniem z dnia [...]r. podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga zasługuje na uwzględnienie choć co do zasady z innych przyczyn niż podniesione przez R.K. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 powołanej już wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stosowanej w niniejszej sprawie w myśl art. 85 § 2 także cytowanej już ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 6 i nast. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga dogłębnego rozważenia, a uchwalenie planu wymaga uprzedniego rozpatrzenia ewentualnych protestów i zarzutów. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów bezwzględnie uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. Nadrzędnemu celowi jakim jest uchwalenie planu racjonalnego, należycie kształtującego politykę przestrzenną, a także poprawnie rozstrzygającego ewentualne konflikty interesów służy w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. m.in. konstrukcja protestów i zarzutów. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 i 3 tejże ustawy zarzut w stosunku do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie, wyłożonym do publicznego wglądu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Rada nie ma zatem obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obowiązek taki powstaje bowiem jedynie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawa materialnego). Tym samym obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Rada działa bowiem w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy - wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2001 r. IV SA 260/01, LEX nr 53358. W konsekwencji za poprawną i zgodną z prawem uznać należy taką uchwałę rady gminy, która wprawdzie odrzuca wniesiony zarzut jednak została ona oparta na dogłębnej analizie stanu faktycznego i prawnego, a także została należycie uzasadniona i w konsekwencji odzwierciedla rzeczywistą wolę rady gminy. Sąd stwierdza, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały z dnia [...]r. nr [...] zawiera wymaganą prawem wszechstronną i wyczerpującą argumentację, odnoszącą się do wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. W tej części uchwała spełnia zatem przedstawione wyżej wymogi dotyczące dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego. Pomimo to przedmiotowa uchwała nie może jednak, zdaniem Sądu, pozostać w obrocie prawnym albowiem nie odzwierciedla ona rzeczywistych ocen i rzeczywistej woli Rady Miasta K. Jak bowiem wynika z akt sprawy w dniu [...]r. Rada Miasta K. podjęła w odniesieniu do tych samych zarzutów R.K. (na skutek wniesienia przez niego skargi do Sądu) kolejną uchwałę, nr [...], zawierającą jednak zarówno odmienne niż w uchwale stanowiącej przedmiot obecnego postępowania sądowego rozstrzygnięcie jak też w uzasadnieniu znacząco różne oceny stanu faktycznego. W uchwale tej Rada Miasta K., orzekając o utracie mocy obowiązującej przez uchwałę z dnia [...]r. nr [...], stwierdziła bowiem, iż uwzględnia zarzuty skarżącego w części dotyczącej ograniczenia jego prawa własności i w konsekwencji koryguje projekt planu dla terenu działki nr [...] poprzez przeprowadzenie ścieżek pieszych i rowerowych z pominięciem nieruchomości należącej do R.K., przesunięcie terenów oznaczonych symbolem [...] w kierunku północnym oraz zmianę zapisu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem “[...]" na zapis “[...] – tereny komunikacji – ulica lokalna – odcinkowo dojazdowa". Notabene, jak to już powyżej wskazano, zapowiedź takiej uchwały zawarta była w kierowanej do Sądu odpowiedzi na wniesioną przez R.K. skargę, w której to odpowiedzi Prezydent Miasta K. zaakcentował, iż projekt zmiany planu faktycznie mógł jednak naruszyć interes skarżącego, a w konsekwencji Rada, mając na uwadze wszystkie istotne okoliczności merytoryczne, w tym zasady współżycia społecznego oraz aspekt ochrony własności, widzi potrzebę podjęcia uchwały w tej części uwzględniającej zarzuty R.K. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt II S.A./Gl 370/04 stwierdził wprawdzie nieważność wskazanej uchwały nr [...] jednak sam fakt jej wydania, jak również wypowiedzi zawarte w odpowiedzi na skargę wniesioną przez R.K. na uchwałę będącą przedmiotem niniejszego postępowania dowodzą, iż w rzeczywistości wola i oceny Rady Miasta K. są odmienne od wyrażonych w zaskarżonej uchwale nr [...]. W konsekwencji w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały odrzucającej w całości zarzuty wniesione przez R.K. Wskazać bowiem należy, iż przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność – por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 464; A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 340. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a.