II SA/Gl 933/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4, art. 102 ust. 1 c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm. – dalej u.k.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.): 1) zatrzymał P. B. prawo jazdy kategorii B, dokument wydany dniu 17 marca 2015 r. przez Prezydenta Miasta S., na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 8 lipca 2017 r. do dnia 8 października 2017 r. włącznie; 2) na podstawie art. 102 ust. 1c u.k.p. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 8 lipca 2017 roku ww. przekroczył w obszarze zabudowanym dozwoloną prędkość o ponad 50 km/h. Starosta w takiej sytuacji zobligowany był wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył przez pełnomocnika P. B., zaskarżając ją w całości. Zarzucił jej: 1) naruszenie art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p., art. 102 ust. 2 i 3 u.k.p. w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm. – dalej p.r.d.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.), i art. 104 k.p.a w zw. z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 45, 77 Konstytucji RP; 2) obrazę przepisu prawa materialnego a to art. 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez wydanie decyzji mimo braku prawomocnych wpisów w ewidencji prowadzonej przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, w związku z art. 7 k.p.a. 3) obrazę przepisu prawa procesowego, a to art. 7 i 8 k.p.a., poprzez brak załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 4) obrazę przepisu prawa procesowego a to art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak faktycznego uzasadnienia wydanej decyzji co uniemożliwia prawidłową kontrolę odwoławczą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że w warstwie dowodowej wniosek (informacja) organu Policji jest dokumentem urzędowym, a zatem – wg art. 76 § 1 k.p.a. - stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Opisana sytuacja wypełnia przesłankę zatrzymania prawa jazdy, nakładając na organ obowiązek wydania decyzji tej treści. Kolegium wyjaśnia jednocześnie, że z uwagi na przesłankę zatrzymania, a jest nią wyłącznie przekroczenie dopuszczalnej prędkości, organy administracji publicznej nie są właściwe do oceny innych okoliczności związanych z zatrzymaniem dokumentu prawa jazdy. Z uwagi na treść przesłanki zatrzymania dokumentu prawa jazdy wydanie decyzji tej treści nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy sądowej. Prawomocne ukaranie nie jest elementem przesłanki zatrzymania dokumentu. Kolegium wskazuje jednocześnie, że zatrzymanie dokumentu jest w tym przypadku konsekwencją administracyjną, a nie sądową. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik P. B., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 102 ust. 1 pkt 4, art. 102 ust. 1 lit. c, art. 102 ust. 2 i 3 u.k.p., w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d., art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych ustaw, art. 104 k.p.a. w związku z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. oraz w związku z art. 7, 8, 45, 77 Konstytucji RP, czym naruszono interes prawny skarżącego; 2) art. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez wydanie decyzji, mimo braku prawomocnych wpisów w ewidencji prowadzonej przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, w związku z art. 7 k.p.a., czym naruszono interes prawny skarżącego, II. obrazę przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, czym naruszono interes prawny skarżącego, 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak faktycznego uzasadnienia wydanej decyzji co uniemożliwia prawidłową kontrolę odwoławczą, czym naruszono interes prawny skarżącego. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w K. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że Prezydent Miasta S. może wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, jak w przedmiotowej sprawie, tylko i wyłącznie po wydaniu prawomocnego orzeczenia sądu, uznającego skarżącego za winnego. Wpisu ostatecznego do ewidencji punktów za wykroczenia dokonuje się wówczas, gdy naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym. P. B. kwestionuje jakość urządzenia dokonującego pomiaru prędkości z jaką się poruszał. Z tego powodu odmówił przyjęcia mandatu karnego. Do chwili obecnej nie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe przesądzające jego winę. Zatem nie można dokonać wpisu w CEPiK o zatrzymaniu prawa jazdy. Nie sposób pominąć faktu, iż rolą organu w takiej sytuacji jest podjęcie poszukiwań środków dowodowych zgodnie z art. 75 k.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż możliwości dowodowe z pewnością w niniejszej sprawie nie zostały wyczerpane, gdyż konieczne staje się uzyskanie wyjaśnień od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Uzasadnienie decyzji organu administracyjnego sprowadza się do paru linijek treści merytorycznej, które nie mogą zastąpić prawidłowego uzasadnienia. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem SKO, jakoby Prezydent Miasta S. nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy uprawiony do prawa jazdy kwestionuje w postępowaniu karnym słuszność jego zatrzymania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W myśl art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Z kolei wg ust. 1c omawianego przepisu starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 p.r.d. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji) do dnia 3 czerwca 2018 r. podstawą zatrzymania prawa jazdy jest informacja o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3 (wg pkt. 1 podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem). Art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. stanowi zaś, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem m. in. w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Już z tych regulacji wynika, że nie jest w takich przypadkach konieczne prawomocne skazanie (wystarczy ujawnienie wykroczenia), bowiem ustawodawca przewiduje tu środek administracyjny, a nie karny. Stąd, art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zmieniającej jednoznacznie wskazuje, że okolicznością, która obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest ww. informacja (tak też np. wyrok WSA w Gliwicach z 21 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 92/16). W konsekwencji organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, jest to bowiem domena postępowania wykroczeniowego. W szczególności nie mamy tu do czynienia z ustalaniem winy. Takie ustalenia wymagają bowiem w niektórych przypadkach długotrwałego postępowania dowodowego. Z woli ustawodawcy organ opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego (art. 76 §1 k.p.a.), stanowiąc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zatrzymanie prawa jazdy ma bowiem w tym przypadku charakter prewencyjny, mający służyć zapobieganiu dalszym naruszeniom we wskazanym okresie. Dlatego też bezzasadne są zarzuty naruszenia zasady prawdy obiektywnej (co sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 6, 7, 75 §1, 77 §1 i 80 k.p.a., choć nie wszystkie te przepisy wprost zostały wyartykułowane w skardze). Z tych względów nie było przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego, nie wystąpiło bowiem żadne zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." Organ dysponował informacją urzędową będącą podstawą rozstrzygnięcia i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji pozwala na zrekonstruowanie toku rozumowania organu (art. 107 §1 i 3 k.p.a.). To, że strona niezadowolona oczekiwałaby innych argumentów od organu (dla siebie korzystnych) nie oznacza, że uzasadnienie nie odpowiada prawu. Art. 102 ust. 1c częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15 (Dz.U.2016.2197) z dniem 29 grudnia 2016 r. Zgodnie z nim wymieniony wyżej przepis utracił moc w zakresie, w jakim nie przewidywał sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. To rozstrzygnięcie nie miało jednak zastosowania w niniejszej sprawie, jako że kwestia stanu wyżej konieczności nie była przedmiotem zarzutów, a skarżący kwestionuje prawidłowość pomiaru. Nie można mówić, że orzeczono w niniejszej sprawie bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Właśnie interes społeczny nakazuje podejmowanie prewencyjnych środków, np. poprzez zatrzymanie prawa jazdy, osobom, co do których Policja stwierdziła znaczne przekroczenie prędkości. Jeśli w postępowaniu wykroczeniowym skarżący zostanie uniewinniony, co najwyżej będzie miał możliwość wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 §1 k.p.a.). Przepisy podlegają interpretacji zgodnie z ich celem, a tym jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 8, 75 §1, 77 §1, 80, 97 §1 pkt 4, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) p.r.d. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, art. 7, 8, 45, 77 Konstytucji, art. 4 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.