II SA/Gl 934/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Ref. staż. Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia kosztów postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Uchylonym postanowieniem wydanym w oparciu o art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i 262 § 1 pkt 1 k.p.a. ustalone zostały w kwocie [...] zł koszty postępowania w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kosztami tymi organ I instancji obciążył solidarnie Z. R., M. R. i W. S. W uzasadnieniu Burmistrz C. podał, że obciążone kosztami postępowania osoby wystąpiły z wnioskiem o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W związku z tym w celu ustalenia wysokości opłaty należnej gminie z tego tytułu rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, a za jego sporządzenie Urząd Miejski w C. zapłacił [...] zł. Po zapoznaniu się z operatem wnioskodawcy oświadczyli jednak, że z powodu zbyt wysokiej opłaty rezygnują z dokonania przekształcenia przysługującego im prawa. W tej sytuacji w oparciu o przepis art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. organ uznał, że koszty sporządzenia operatu szacunkowego powinny solidarnie obciążyć strony postępowania, bowiem zostały poniesione z ich winy. Rozpatrując zażalenie Z. i M. R. oraz W. S. SKO w B. wskazało, że w świetle przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) ustalenie opłaty za przekształcenie należy do ustawowego obowiązku organu wydającego taką decyzję. Tym samym skoro ustalenie tej opłaty następuje za pomocą operatu szacunkowego to kosztów jego sporządzenia stanowiącego bezspornie koszt postępowania nie można przenieść na stronę. Organ odwoławczy nie zgodził się także z argumentacją Burmistrza C., że przedmiotowe koszty powstały z winy stron, bowiem przepisy k.p.a. dają stronie prawo cofnięcia złożonego wniosku, co przy zaistnieniu przesłanek wskazanych w art. 105 § 2 tej ustawy pociąga za osobą umorzenie postępowania. Skargę na to postanowienie wniosła Gmina C. reprezentowana przez I Zastępcę Burmistrza Miasta domagając się jego uchylenia. Wskazała, że błędny jest pogląd organu odwoławczego, iż sporządzenie operatu szacunkowego było ustawowym obowiązkiem Burmistrza C., bowiem konieczność ustalenia w tym trybie wartości nieruchomości wyniknęła na skutek wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, który wszczął postępowanie w tej sprawie. Skoro zaś podstawowym elementem w ramach tej procedury stanowiła wycena nieruchomości, to należy przyjąć, iż w sposób oczywisty została ona przeprowadzona w interesie strony wnioskującej o przekształcenie. W tej kwestii Gmina C. powołała się na postanowienie SKO we W. z dnia [...] r. sygn. akt [...] (opublikowane [w:] OwSS [...]). Wskazała także, że w ustawie z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowaniu wieczystego w prawo własności, a także w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), do których odpowiedniego stosowania odsyła wymieniona ustawa nie ma regulacji prawnej nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek pokrycia kosztów sporządzonej wyceny. Zdaniem Gminy przyjęcie, że każde postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym jest automatycznie prowadzone na koszt organu – jak to przyjęło SKO w B. – prowadzi de facto do absurdalnego wniosku o niemożności obciążenia strony kosztami postępowania w ogóle. Nie można też jej zdaniem zaakceptować poglądu, że każda osoba, której przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, może wystąpić o sporządzenie na koszt organu wyceny takiego przekształcenia. W świetle obowiązujących przepisów użytkownikowi wieczystemu przysługuje bowiem nie roszczenie o wycenę lecz roszczenie o przekształcenie. Odstąpienie zatem od żądania takiego przekształcenia powodujące umorzenie postępowania uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż strona przyczyniła się z własnej winy do niepotrzebnego mnożenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że nie można podzielić poglądu, że koszty sporządzenia operatu szacunkowego powstały z winy strony. Operat ten stanowi bowiem kluczowy dowód w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych względów niż przytoczone w odpowiedzi na skargę. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie Sąd był bowiem zobowiązany rozważyć czy Gmina C. miała legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W szczególności należało ustalić czy z uwagi na okoliczność, że Burmistrz Miasta C. będący organem skarżącej kierującym jej bieżącymi sprawami oraz reprezentującym ją na zewnątrz (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym <>) – mógł skutecznie wnieść w jej imieniu skargę, skoro w kontrolowanej sprawie orzekał w I instancji jako organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc Sąd musiał zważyć, czy skoro ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności włączył wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) do systemu organów administracji publicznej orzekających w drodze decyzji w tych kwestiach, to czy ta okoliczność pozbawia w tej sprawie gminę reprezentowaną przez ten organ uprawnień procesowych związanych z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pogląd odmawiający w takiej sytuacji podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego został zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 (w: LEX nr 171164), w którym wskazano, że "włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (...) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej". Jednostka taka – jako osoba prawna – może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. "Ustawa może jednak organowi samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on << bronił >> interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (...) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego". Przeciwne w tej kwestii stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00 w: OSP z 2002 r. nr 10, poz. 133. Zgodnie z poglądem zaprezentowanym w tym wyroku organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego "nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.". W tezie tego wyroku SN uznał jednak, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu takiej skargi, mimo że decyzję w I instancji wydał wójt tej gminy. Wobec istnienia w orzecznictwie jak i doktrynie opisanych kontrowersji, co do posiadania przez gminę legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należało więc zbadać, czy Gmina C. reprezentowana przez I Zastępcę Burmistrza miała interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (|Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) do zakwestionowania w skardze do sądu administracyjnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Według art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), a nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004, s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszącą skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. W tej kwestii zasadnicze zaś znaczenie posiada wyodrębnienie praw i obowiązków Gminy w ramach imperium oraz w ramach dominium. W zakresie odnoszącym się do pierwszego z wymienionych elementów funkcjonowania Gminy, należy wyróżnić jej działanie jako podmiotu realizującego, określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, prawa i obowiązki związane z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa innych zadań publicznych (zadania zlecone). W tym charakterze Gmina działa jako imperium poprzez podejmowanie czynności, których wykonywanie łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Od tych zadań odróżnić należy zadania Gminy pozbawione charakteru publicznoprawnego (władczego), które wykonuje ona w ramach dominium występując w stosunkach cywilnoprawnych wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych na równi z innymi podmiotami prawnymi (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Jak się wydaje gmina może ubiegać się o udzielenie jej ochrony sądowej, w tym także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy dotyczy to wykonywania przez nią zadań publicznych w sferze dominium, natomiast nie może domagać się udzielenia jej takiej ochrony w sytuacji gdy działa w sferze imperium poza przypadkiem przewidzianym w art. 165 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi Gmina C. bardzo zdawkowo odniosła się do kwestii związanych z jej legitymacją skargową wskazując, że ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia, bowiem rozstrzyga ono o jej prawach majątkowych. Do problemu tego w ogóle zaś nie odniósł się organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że zarówno zadanie związane z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gminnych dokonywane w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., jak i ewentualna możliwość ustalenia kosztów takiego postępowania i obciążenia nimi strony należy do zadań publicznych wykonywanych przez organy gminy działające władczo w sferze imperium, a tym samym w takich sprawach nie są one legitymowane do wniesienia skargi. Z uwagi na przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd zbadał też, czy ewentualnie w sprawie mogło dojść do naruszenia praw Gminy C. mieszczących się w sferze dominium dającego legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a do takich aktów należy zaliczyć ustawę z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań, o których mowa m.in. w ust. 1 tego artykułu. W świetle powyższych regulacji należy przyjąć, że poniesione przez Gminę C. koszty sporządzenia operatu szacunkowego winny być pokryte z dotacji przekazanej jej z budżetu państwa, a zatem ich wydatkowanie nie uszczupla praw majątkowych gminy. Reasumując przeprowadzone rozważania należy stwierdzić, że w sprawie dotyczącej kosztów postępowania poniesionych w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności brak jest podstaw do przyznania gminie prawa żądania udzielenia jej ochrony prawnej w postaci legitymacji skargowej uprawniającej do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodzić się trzeba tutaj ze stanowiskiem, że "o istnieniu legitymacji skargowej decyduje (...) interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r. s. 122-123). Gmina C. nie miała jednak w ocenie Sądu interesu prawnego w domaganiu się kontroli zgodności z prawem postanowienia organu odwoławczego na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Zauważyć też należy, że w przypadku zachodzenia przesłanek niezgodności z prawem orzeczenia organu odwoławczego żadne uregulowania prawne nie stoją na przeszkodzie zawiadomienia przez gminę prokuratora czy Rzecznika Praw Obywatelskich, którzy mogą wnieść skargę w trybie art. 8 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 780/05 {w:} LEX nr 209459). W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.